تجارب بین‌المللی زیادی در زمینه شفافیت نظام‌های شورایی وجود دارد. در چند پست به بررسی تجارب بین‌المللی در زمینه شفافیت شوراهای شهر می‌پردازیم.

مشخصات ساختاری و سازمانی جلسه

مشخصات ساختاری و سازمانی جلسات شورایی یکی از دیگر از ابعادی است که شفافیت در آن مصادیق و نمونه‌های متنوعی دارد. در این بخش چهار مؤلفه مهم و اثرگذار بر شفافیت نظام‌های شورایی ارائه می‌شود که عبارتند از:

1. حضوروغیاب در جلسات شورایی
2. اعلام تعارض منافع
3. امکان حضور عموم در جلسه
4. شفافیت مالی نظام‌های شورایی

برخی دیگر از موارد نیز ناظر به شفافیت ساختاری و سازمانی یا به عبارتی شکلی جلسات است که در سطور گذشته به آن اشاره شد. مواردی همچون مختصات زمانی و مکانی جلسات، فهرست مدعوین جلسه اسامی رئیس و دبیر جلسه و نائبان اعضا که در بحث عناوین و مفاد دستور جلسه به آن پرداخته شد.

محور بعدی که فوق‌العاده حائز اهمیت می‌باشد بحث حضوروغیاب برای جلسات شوراها است. شهروندان باید بدانند که حاضران و غایبان جلسات شورا به چه تفکیکی هستند و هم از مهمانانی که در شوراها حضور دارند، اطلاع داشته باشند. حال اینکه بعضی وقت‌ها مهمانان رسمی هستند و گاهی غیررسمی. مهمانان رسمی یعنی در آن جلسه از افرادی دعوت کنیم که حضور پیدا کنند و ارائه بحث کنند یا به سؤالات پاسخ بدهند. حتی اسامی اعضایی که از جلسه خارج می‌شوند نیز جز استانداردهای حضوروغیاب محسوب می‌شوند. به‌طورکلی می‌توان گفت که حضوروغیاب جلسات شوراها است چند شاخص دارد از جمله:

• انتشار اسامی حاضران و غایبان
• انتشار اسامی میهمانان
• انتشار اسامی افرادی که جلسه را ترک می‌کنند.
• گاهی اوقات اسامی افرادی هم که تأخیر دارند جزء حضوروغیاب محسوب می‌شود.

در شکل شماره 1 سایت شورای شهر لندن ایالت اونتوریو کانادا مشاهده می‌شود که اسامی حاضران و غایبان و حتی حضاری که عضو شورا نیستند و به هر دلیلی شرکت کرده‌اند را هم ذکر کرده است^[1]. ارائه ویدیو هم کمک می‌کند که دقیق‌تر باشد. شما می‌توانید در تاریخ ۲۴ اکتبر ۲۰۱۶ ببینید که گفته‌شده در طبقه چندم و سالن لندن سیتی هال ساعت 4 و 1 دقیقه که در اینجا بررسی شده است.

شکل 1: اسامی حاضران و غایبان در جلسات شورای شهر لندن

در شهر برایسبن استرالیا اسامی حاضران و غایبان در ابتدای یک گزارش 104 صفحه‌ای درج شده است. همچنین در این سایت دو نفر از اعضا نیز که غیبت موجه دارند معرفی‌شده که توسط افراد دیگر تأییدشده‌اند، مشخص شده است^[2]. در شکل شماره 2 جزئیات اقدامات شورای این شهر در قبال حضوروغیاب اعضا آمده است.

شکل 2: درج اسامی حاضران و غاییان در جلسات شورای شهر برایسبن

در شهر میشیگان آمریکا نیز در سایت شورای شهر، اسامی حاضرین و غائبان ذکر می‌شود که در شکل شماره 3 نشان داده شده است.

شکل 3: اسامی حاضران و غایبان و جزئیات جلسه شورای شهر میشیگان

در شهر کبک فرانسه نیز در سایت شورای این شهر، اسامی حاضران و همچنین مهمانان شورا ذکر می‌شود^[3] که در شکل شماره 4 نشان داده شده است.

شکل 4: اسامی حاضران و غایبان و همچنین میهمانان جلسه شورای شهر کبک فرانسه

در دیگر شهرها همچون بانلیو^[4] و موناش^[5] کشور استرالیا، شهر روزولت پارک^[6] آمریکا، شهر کلایدون انگلیس نیز بحث حضوروغیاب اعضای شورای شهر به‌طور مستمر در سایت شورا اطلاع رسانی می‌شود.

محور بعدی بحث مهم امکان حضور مردم در جلسات شورا است. اساساً در فلسفه مردم‌سالاری در خصوص شوراها این‌طور گفته می‌شود که شوراها تشکیل شده‌اند به این دلیل که مردم نمی‌توانند در رابطه با همه مسائل مربوط به خودشان دخالت کنند یعنی نمی‌شود همه را مشارکت داد به خاطر اینکه رأی‌گیری و تصمیم‌گیری باید در یک جا جمع شوند و آن جمع شدن یک جا یک محدودیت فیزیکی دارد. بنابراین مردم نماینده انتخاب می‌کنند. باید توجه کرد که این بدان معنی نیست که بقیه مردم حق مشارکت ندارند. اگر دقت شود تصور غالب در کشور ما متأسفانه درست نیست. یعنی وقتی‌که یک شورای شهری تشکیل می‌شود می‌گویند دیگر ربطی به مردم ندارد که در شورای شهر چه خبر است! درصورتی‌که اصل ماجرا برعکس بوده است. قرار بوده است که این کار، کار مردم باشد و مردم باید در جریان و با خبر باشند و بتوانند مشارکت کنند و از نمایندگانشان پاسخ بگیرند.

لذا اگر همه مردم نمی‌توانند دور هم جمع شوند، اشکالی ندارد. در جلسات شورایی یک فضایی را قرار دهند مثلاً تصور کنید یک میز در وسط هست و اعضای اصلی در وسط و دور میز نشسته‌اند و یکسری صندلی دورتادور تعبیه شده باشد که مردم عادی بتوانند شرکت کنند و در جلسه حضور یابند. با این شرایط که حق رأی و حق صحبت نداشته باشند. این حق جدی مردم است که باید به آن‌ها داده شود.

به‌منظور فراهم شدن حضور مردم در جلسات شورای شهر در اکثریت کشورها، سازوکارها و ابزارهای زیر به کار گرفته می‌شود

• الزام قانون به عمومی بودن جلسات
• الزام به پر کردن فرم خاص توسط نمایندگان برای محرمانه شدن قسمتی از جلسه
• فراهم‌سازی امکان حضور مردم

قاعده مفروض علنی و عمومی بودن جلسه است که برای آن رویه‌هایی مشخص می‌شود و مسیر خلاف آن، یعنی برای محرمانه کردن جلسات برایش دشواری ایجاد می‌شود. یک مکان مشخص وجود دارد که مردم عادی بتوانند شرکت کنند و در جلسه حضور یابند. با این شرایط که حق رأی و حق صحبت نداشته باشند.

در ادامه چند نمونه قانون در خصوص حضور مردم در جلسات بیان می‌شود و بررسی می‌کنیم که آیا اساساً جلسه محرمانه می‌توانیم داشته باشیم یا نه؟ و همچنین در ادامه شرایط جلسه محرمانه را مشخص می‌کنیم.

اولین قانون برای شهر هملت کشور کانادا است. در این قانون ذکر می‌شود که اصل بر علنی بودن جلسات است. ماده 22 قانون شهر هَملت کانادا اصل بر علنی بودن جلسات را ذکر می‌کند و توضیح می‌دهد که اگر جلسات علنی بود و افراد حضور پیدا کردند، کسی حق ندارد آن‌ها را از جلسه خارج کند مگر اینکه رفتار نامناسب داشته باشد و شلوغی و سروصدا کند. در این صورت از او عذرخواهی می‌کنند که بیرون برود و یک نفر دیگر بجای او بیاید. اما فرض اینکه جلسه عمومی و علنی است.

شکل 5: قانون شهر هملت مبنی بر اصل بودن علنی بودن جلسات شورا

در مواردی که به دستور رئیس جلسه مؤلفه‌های محتوایی و یا شکلی جلسه محرمانه می‌شوند لازم است نام مسئول اعلام محرمانگی (رئیس یا دبیر جلسه)، عنوان موارد محرمانه شده و نیز دلایل دقیق این محرمانگی به صورت عمومی اعلام گردد. برخی از کشورها یک مسئول بالادستی دارند که اگر لازم شد جلسه‌ای به صورت فوری برگزار شود، باید دلایل لازم در این رابطه به آن مسئول داده شده و اجازه آن اخذ گردد.

در قانون جلسات و دسترسی به اطلاعات کشور انگلستان که در سال 2012 تصویب شده است^[7]، ذکر می‌شود که آیا اعضای شورا می‌توانند جلسه خصوصی یا محرمانه داشته باشند یا خیر. اینجا مجدداً ذکر می‌کند که اصل بر عدم برگزاری جلسات محرمانه است. مگر اینکه قوانین ملی مصادیقی را مشخص کرده باشد که بر حسب این اقتضاء می‌توان جلسه را محرمانه برگزار کرد. در قانون جلسات و دسترسی به اطلاعات انگلستان ذکر شده که آیا اعضای شورا می‌توانند جلسه خصوصی داشته باشند؟ خیر. همه جلسات باید عمومی و علنی باشد مگر در شرایط محدود و تحلیف شده‌ای که قوانین ملی نسبت به غیرعلنی بودن آن الزام یا اختیار کرده باشد. دقت کنید که چه اتفاقی دارد می‌افتد. اصل را بر شفافیت جلسات می‌گذاریم و می‌گوییم اگر قرار باشد شفافیت و محرمانه نباشد، نیازمند ذکر دلیل و اقامه دلیل است. لذا مسیر خلاف شفافیت را دشواری سازی می‌کنیم.

شکل 6: اصل بر عدم محرمانه بودن جلسات در قانون جلسات و دسترسی به اطلاعات کشور انگلستان

یکی از نمونه‌ها و مصادیقی که این دشواری وجود دارد بحث اعلان‌های قبلی است که در ادامه توضیح داده می‌شود. بر اساس قانون مذکور اگر جلسه‌‌‌ای بخواهد محرمانه برگزار شود، آن شورا باید 28 روز کاری قبل از آن، فرمی را تکمیل و رویه‌ای را طی کند و ضمن بیان دلایل محرمانگی آن، باید به صورت عمومی اطلاع‌رسانی کند. اصلاً لازم نیست که از کسی اجازه بگیرد. رئیس جلسه تشخیص می‌دهد که جلسه محرمانه باشد و ۲۸ روز قبلش یعنی بیش از یک ماه دلایل را باید به مردم بگوید و امکان طرح سؤال هم باید وجود داشته باشد و مردم بتوانند سؤال کنند. سپس 5 روز قبل از آن جلسه، مجدداً یک اعلامیه دومی می‌زنند که آگاه باشید جلسه 5 روز دیگر و به‌صورت محرمانه است^[8]. ضمن اینکه سؤالاتی که پرسیده‌اند همراه با جواب به مردم ارائه داد.

شکل 7: شرایط محرمانه برگزار کردن جلسات بر اساس ناتینگهام

ممکن است یک موضوع فوری و اضطراری پیش بیاید و جلسه محرمانه است و ۲۸ روز قبلش میسر نیست. برای این مورد هم مکانیسم خاصی وجود دارد. در همان سند به‌این‌ترتیب ذکر شده است که اگر می‌خواهید جلسه محرمانه باشد یک سمت یا رئیس مسئولی به اسم رئیس بازرسی کمیسیون‌ها باید توجیه شده و اجازه را بدهد. اگر آن فرد اجازه ندهد فقط باید جلسه عمومی برگزار شود و همان روند اعلام 28 روز را طی کنند و هیچ راه دیگری ندارند. من معتقد هستم که از این مکانیسم دقیق‌تر و کارآمدتر هم می‌شود طراحی کرد. اصل ماجرا فکر کردن در مورد مسائلی است که ما روزانه گریبان گیر آن هستیم.

در کشور آمریکا و شورای شهر کلمبیا نیز، اعلامیه‌های جلسات عمومی و زمان و مکان آن‌ها مشخص می‌شود که در شکل شماره 8 قابل مشاهده است.

شکل 8: اطلاعیه جلسه عمومی شورای شهر کلمبیا

همچنین در شورای شهر کلمبیا سازوکاری تهیه شده است که افراد بتوانند در کمیته‌ها حاضر شوند که در شکل شماره 9 بیان شده است.

شکل 9: امکان حضور شهروندان در کمیته‌های شورای شهر کلمبیا

در شهر لندن کانادا نیز اعلامیه جلسه عمومی شورا همراه با زمان و مکان اعلام می‌شود تا افرادی که قصد حضور دارند، بتوانند در جلسات شورا شرکت کنند^[9].

شکل 10: تعیین زمان و مکان جلسه شورای شهر لندن به‌منظور حضور افراد عادی در جلسات شورا

در شهر بوستون آمریکا نیز به 15 دقیقه زمان ابتدایی هر جلسه را به اعلام نظرات شهروندان اختصاص می‌دهند و قبل از جلسه سه شهروند نظرات خودشان را اعلام می‌کنند.

شکل 10: اختصاص 15 دقیقه ابتدای جلسه برای اعلام نظر شهروندان در شورای شهر بوستون

شاید از جمله مهم‌ترین بحث پیشگیری فساد، بحث تعارض منافع است. هیچ خطا و اشتباه و لغزشی نیست مگر اینکه از یک یا چند تعارض منافع نشئت می‌گیرد. اساساً مفهوم تعارض منافع در کشور ما یک مفهوم جدیدی است. در اینجا به توضیح بسیار مختصری درباره تعارض منافع می‌پردازیم.

افرادی که در این جلسات شورای کمیسیون حاضر هستند این‌ها باید تعارض منافع خودشان را خود اظهاری کنند و خودشان را ارائه کنند. ممکن است بعدازاینکه خود اظهاری می‌کنند متناسب با اینکه آن تعارض منافعش چقدر شدید است، یک اقدامی را انجام دهند تا حدی که افراد مجبورند که آن جلسه را ترک کنند و حتی آن تعارض منافع که پیش آمده است در گزارش آن جلسه ذکر می‌شود که این فرد یا افراد چنین تعارض منافعی را داشته‌اند.

در شوراها که تصمیم گرفته می‌شود ممکن است خود فرد نسبت به آن تصمیم منفعتی داشته باشد و فرد را در ریسک خطا قرار دهد و بجای اینکه فرد طرف عالی را بگیرد طرف منفعت شخصی، قومی و یا استانی خود را بگیرد و این موجب فساد می‌شود. به همین خاطر یکی از اولین مکانیسم‌های مقابله با تعارض منافع، اعلام تعارض منافع است که افراد را ملزم می‌کنند که اگر در محل تعارض منافع قرار گرفتند باید آن را اعلام کنند.

این یک الزام قانونی است و اگر کشف شود که فردی تعارض منافع خود را اعلام نکرده است جرم است و حداقل مجازات آن سلب صلاحیت کامل می‌شود چون ورود در عرصه‌های ملی یعنی اعتماد عمومی و تا وقتی اعتماد عمومی وجود دارد فرد شایسته خدمت دارد. پس در اینجا الزام قوانین به خود اظهاری اعضاء را نسبت به وجود تعارض منافع داریم که یکی از مکانیسم‌های آن ترک جلسه بعد از خود اظهاری تعارض منافع است و تعارض منافعی که فرد اعلام کرده و اقدامی که متناسب با تعارض منافع اتفاق افتاده، در مشروح مذاکرات گزارش می‌شود.

به‌عنوان‌مثال در قانون شوراهای کشور انگلستان آمده است که افراد بایستی نسبت به تعارض منافعشان خود اظهاری کنند^[10]. که در شکل شماره 11 مشخص شده است.

شکل 11: الزام به خود اظهاری اعضای شورا نسبت تعارض منافعشان در قانون شوراهای کشور انگلیس

یکی از کارهای مهمی که بایستی اعضای شورای شهر انجام دهند این است که بر اساس دستور جلسه، اگر تعارض منافعی دارند باید قبل از جلسه اعلام کنند. در شورای شهر نوناووت کانادا یک فرمی وجود که افراد بایستی قبل از حضور در جلسه شورای شهر، تعارض منافعشان را مشخص کنند^[11].

شکل 12: اعلام تعارض منافع اعضای شورا در گزارش جلسات شورا در شورای شهر نوناووت کانادا

در کشور استرالیا نیز در قانون برگزاری جلسات مصوبه سال 2013 این کشور نیز بیان می‌کند که قبل از برگزاری هر جلسه افراد بایستی تعارض منافع خودشان را اعلام کنند^[12].

شکل 13: اعلام تعارض منافع اعضای شورا بر اساس آیین‌نامه برگزاری جلسات کشور استرالیا

در فرانسه نیز تمام افرادی دارای پست دولتی، نمایندگان مجلس ملی و سنا، وزرا، نمایندگان پارلمان اروپا اعضای شورای منطقه و شهر باید فرم نمونه را پر کرده و منافع خود را اعلام کنند که روی سایت شفافیت فرانسه (HATVP) قرار می‌گیرد^[13].

شکل 14: فرم اعلام تعارض منافع مقامات در کشور فرانسه

شورای شهر نوناووت که یکی از شهرهای کانادا است، سندی منتشر کرده است که مشروح مذاکراتی را نشان می‌دهد. توضیح می‌دهد که یک آقایی به اسم داو در ساعت ۷: ۴۵ جلسه را ترک می‌کند به خاطر اینکه خودش اعلام می‌کند که در مورد بحث بعدی که قرار است در جلسه ارائه ‌شود تعارض منافع مالی دارم. بحث در مورد رأی‌گیری درباره شماره 00/95 است و بعد از اینکه خارج می‌شود، در مورد طرح 00/95 رأی‌گیری می‌کنند و تصمیم لازم گرفته می‌شود و در ساعت ۸ آن آقا مجدداً به جلسه بازمی‌گردد. یعنی قرار بر این بوده است که به مدت 15 دقیقه رأی‌گیری شود و آن شخص برای این مدت از جلسه خارج می‌شود و بعد از آن برمی‌گردد^[14]. از قضا رأی‌گیری در مورد انتصاب خودش به یک مسئولیتی بوده است. حال اینکه یا وی را منتصب می‌کنند و یا از آن جایگاه خلع می‌شود.

شکل 15: اعلام تعارض منافع در گزارش شورای شهر نوناووت کانادا

در شورای شهر ملتون هم تعارض منافع‌هایی که وجود دارد را در گزارش جلسه ذکر می‌کند^[15] که در شکل شماره 16 نمونه‌ای از این گزارش‌ها در مورد تعارض منافع قابل مشاهده است.

شکل 16: اعلام تعارض منافع در گزارش شورای شهر ملتون استرالیا

شفافیت مالی نهادهای شورایی و کمیسیونی نیز یکی از محورهای شفافیت در نظام‌های شورایی است. اعم از اینکه حقوق اعضای شورا چقدر است، هزینه‌های کاری آن‌ها به چه ترتیب است و آن هزینه‌ها چطور پرداخت شده است. به‌طورکلی بحث شفافیت مالی نهادهای شورایی است دارای چند محور کلی می‌باشد، از جمله:

• حقوق اعضای شورا به چه صورت است؟
• هزینه‌های کاری نمایندگان شورا به چه ترتیب است؟

شهر لندن که در کانادا است سندی را منتشر می‌کند و می‌گوید که در چه تاریخی و چه مبلغی برای چه کاری و به چه کسی داده شده است^[16]. شما می‌بینید که مثال برای حمل‌ و نقل، توسعه وب‌سایت و هزینه بلیط و غیره داده شده است که همه این جزئیات ذکر شده است و قابل‌دسترسی است. همچنین جزئیات هزینه‌های عمومی نیز ذکر شده و قابل‌دسترسی است. مثلاً در چه تاریخی، چه مبلغی برای چه کاری و به چه کسی داده شده است.

شکل 17: مشخص شدن جزئیات دقیق هزینه‌های شورای شهر لندن کشور کانادا

همچنین در شورای شهر این شهر، هزینه‌های حقوق و دستمزد اعضای شورای شهر با جزئیات آمده است که در شکل شماره 18 قابل مشاهده است. حقوق پایه، مزایا و هزینه هر نفر از اعضا به تفکیک بیان شده است.

شکل 18: مشخص شدن حقوق و دستمزد اعضای شورای شهر لندن

در سند دیگری مربوط به همان شهر کلایدن انگلستان گفته شده است که شورا هر هزینه‌ای که بالای ۱۰۰ یورو داشته باشد باید منتشر شود^[17].

شکل 19: منتشر شدن هزینه‌های بالای صد یورو شورای شهر کلایدن

همچنین در سایت این شورا برای مثال هزینه بیمه به یک شرکتی که اسم آن شرکت هم گفته شده، هزینه فضای سبز، هزینه حقوق دستمزدی که به یک منشی داده شده است، که همه این‌ها ذکر شده است^[18].

شکل 20: اعلام ریز هزینه‌های شورای شهر کلایدن انگلستان

منابع