قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۸۶ پس از حدود ۱۰ سال اجرای آزمایشی در اسفند ماه سال 97 بدون تغییرات اساسی دائمی شد. این قانون دارای مشکلات فراوانی است که هر چه زودتر این مشکلات باید توسط مجلس بررسی و رفع شود. یادداشت پیش رو به این موضوع پرداخته است.
در آخرین روزهای اسفند ماه سال ۹۷ خبر تصویب کلیات لایحه اصلاح و دائمی شدن قانون مدیریت خدمات کشوری منتشر شد.احمد امیرآبادی فراهانی نماینده مردم قم و عضو هیئت رئیسه مجلس شورای اسلامی در مورد این مصوبه اظهار داشت[1]: ((در مصوبه امروز مجلس درباره دائمیشدن قانون خدمات کشوری اشتباهی برداشت شد و برخی فکر می‌کنند لایحه دولت دائمی شده است)). وی افزود: ((در حقیقت آن قانون آزمایشی که در سال 86 تصویب شده بود و 11 سال در حالت آزمایشی اجرا می‌شد همان قانون با آن الحاقات و اصلاحاتی که در سالیان گذشته، مجلس اصلاح کردهبود دائمی شد.)) امیرآبادی درادامه عنوان کرد:(( یعنی لایحه‌ای که دولت ارائه کرده بود تصویب نشد بلکه لایحه دولت قرار است بعد از عید بررسی و مواد آن در کمیسیون مشترک بحث شود.))
قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 8/7/1386 در کمیسیون مشترک رسیدگی به لایحه مدیریت خدمات کشوری بر اساس اصل ۸۵ قانون اساسی میباشد، که اجرای آزمایشی آن به مدت ۵ سال در مجلس تصویب می شود و به تایید شورای نگهبان میرسد.
اجرای آزمایشی بدون دستاورد
فلسفه اجرای آزمایشی یک قانون بررسی مشکلات و نواقص یک قانون برای اصلاح آن و جمع‌بندی نهایی برای دائمیشدن میباشد. اما بررسی مصوبات و اصلاحات بعدی این قانون با محوریت فصل 10 این قانون یعنی بخش حقوق و مزایا نشان میدهد توجه خاصی به مرتفعکردن مشکلات اساسی این قانون در این یازده سال نشده است، اکثر مصوبات و تغییرات حول این قانون در راستای گرفتن امتیازات بیشتر و همچنین مستثنی شدن از این قانون برای داشتن آزادی عمل بیشتر میباشد. این رویکرد نه تنها باعث بهبود قانون مدیریت خدمات کشوری نشدهاست بلکه مشکلات آن را به عنوان یک قانون مبنایی و جامع برای کل نهادهای حاکمیتی، بیشتر کردهاست.
مجلس نیز در این زمینه کوتاهی کردهاست و پس از اتمام اولین مهلت اجرای آزمایشی این قانون که به مدت پنج سال بوده است به جای بررسی تخصصی مشکلات این قانون و رفع آنها مهلت اجرای آزمایشی آن را برای یک سال دیگر در تاریخ 19/07/1391 تا 08/07/1392تمدید میکند. پس از اتمام مهلت تمدیدی، دوباره در تاریخ 14/08/1392 این عمل تکرار میشود واین قانون تا پایان سال93 تمدید میشود. داستان تمدید سالانه مهلت اجرای آزمایشی این قانون تا سال 95 ادامه پیدا میکند! سپس بعد از یک سال بی قانونی دولت لایحه اصلاح و دائمی شدن قانون مدیریت خدمات کشوری را در 27/10/1396 تقدیم مجلس میکند. که نهایتا در 26 اسفند 97 کلیات این لایحه تصویب میشود ولی هنوز پرونده آن باز است. طبیعتا این گونه تمدیدها بدون بررسی جامع بازخوردهای اجرای این قانون، استثنائات ایجاد شده و مشکلات آن، باعث افزون شدن بار نواقص این قانون میشود.
دولت نیز در این مدت به عنوان مجری این قانون وظیفه خود را به درستی در راستای بهبود و اصلاح این قانون انجام ندادهاست، به گونهای که مجلس در بخش بیان مستندات و دلایل مغایرت ذیل لایحه اصلاح و دائمیشدن قانون مدیریت خدمات کشوری دولت بیان میکند[2]:(( با گذشت قریب به ده سال از اجرای آزمایشی قانون مدیریت خدمات کشوری مقدمه لایحه هیچگونه دلیلی برای توجیه تقدیم آن ارائه نمی‌دهد. ضرورت دارد پس از پایان مدت اجرای آزمایشی این گونه قوانین مستند به آمار و دلایل متقن دائمی شدن آن توجیه گردد. به هرحال مقدمه لایحه بسیار مبهم و بدون توجیه لازم در مغایرت با ماده ۱۳۱ آیین نامه داخلی می باشد.))
اولین خشت کج در بخش حقوق ومزایا
قانون مدیریت خدمات کشوری از همان ابتدا تصویب در سال ۸۶، در ماده ۱۱۷ خود برخی از دستگاه ها را از شمول این قانون مستثنی کردهبود. بر اساس این ماده از قانون کلیه دستگاههای اجرایی به استثنای نهادها، مؤسسات و تشکیلات و سازمانهایی که زیرنظر مستقیم مقام معظم رهبری اداره می شوند، وزارت اطلاعات، نهادهای عمومی غیردولتی، اعضای هیأت علمی و قضات، هیأت های مستشاری دیوان محاسبات، شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس خبرگان رهبری مشمول مقررات این قانون میشوند و در خصوص نیروهای نظامی و انتظامی مطابق نظر مقام معظم رهبری عمل میشود.
این موضوع باعث پرداختهای غیرمتعارف در برخی از قسمت‌های این دستگاهها شدهاست. بسیاری از دستگاههای مشمول این قانون نیز برای داشتن آزادی عمل بیشتر در رقمهای پرداختی خود در طول این مدت، یا خود را بر اساس مصوباتی از ذیل شمول این قانون خارج کردهاند یا به طریقی خود را به عنوان نهاد عمومی غیردولتی معرفی کردند ویا با استفاده از قوانین دیگر و مصوبات مجلس و سایر مراجع تصمیمگیری مجوز پرداختهای خارج از چهارچوب این قانون را در طول مدت اجرای آزمایشی آن دریافت کردند. این موضوع نشان از ضعف شدید این قانون و جامع و مانع نبودن آن در بخش حقوق و مزایا دارد.
برای مثال بند ((ح)) ماده ۵۰ قانون برنامه پنجم توسعه بیان میکند: ((هرگونه پرداخت خارج از مقررات فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری ممنوع است مگر در مورد فوق العادههای خاص شرکتهای دولتی و بانک‌ها و بیمه‌های مشمول ماده ۴ و قسمت اخیر ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری که طبق دستورالعمل مصوب کارگروهی مرکب از معاونت، معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیسجمهور و بالاترین مقام دستگاه متقاضی اقدام میشود.)) که همین موضوع باعث بسیاری از مصوبات دولت و افزایشهای نامتعارف در حقوق برخی مدیران شرکتهای دولتی، بانک‌ها و بیمه‌ها شدهاست.
موارد دیگر نیز مانند ماده ۷۸ قانون مدیریت خدمات کشوری که تعریف مبهمی از کمک های رفاهی ارائه نموده و امکان تفاسیر مختلف اجرایی را فراهم نموده است. وجوه پرداختی موضوع ماده ۲۱۷ قانون مالیاتهای مستقیم، تبصره ماده ۳۹ قانون مالیات بر ارزشافزوده، ماده ۱۶۰ قانون امور گمرکی یا برخی مجوزهای قانونی دیگر در زمینه اختیار شیوه هزینه کرد بخشی از درآمدهای عمومی به دستگاههای اجرایی مامور وصول این درآمدها، پرداخت پاداش موضوع ماده ۲۰ قانون مدیریت خدمات کشوری، اعتبارات برنامه خدمات رفاهی موضوع ماده ۴۰ قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۴ و اعتبارات خارج از شمول موضوع قانون نحوه هزینه کردن اعتباراتی که به موجب قانون از رعایت قانون محاسبات عمومی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی هستند مصوب ۱۳۶۴، امکان پرداختهای غیرمتعارف در دستگاههای اجرایی را فراهم کردهاست.
آن چه باید کرد
دو پارامتر اصلی برای قوانین کلانی مانند قانون مدیریت خدمات کشوری جامع بودن و مانع بودن این گونه قوانین است. یکی از مهمترین مشکلات قانون مدیریت خدمات کشوری با تمرکز بر روی فصل دهم این قانون یعنی بخش حقوق و مزایا عدم یکپارچگی و فصل الخطاب نبودن این قانون است. به این معنا که همان‌طور که در طول مدت اجرای آزمایشی این قانون مشاهده شد بسیاری از مواد این قانون به راحتی با استفاده از دیگر قوانین یا ایجاد یک مصوبه جدید وجاهت خود را از دست میدهد و آزادی عمل برای دستگاهها، برای عملکردن خارج از چهارچوب این قانون ایجاد میشود.
راه حل این مشکل، لغو تمام قوانین دیگری است که در موضوعات قانون مدیریت خدمات کشوری اظهارنظر کردهاند و در صورت نیاز به آنها این قوانین باید لغو و در قالب موادی به قانون مدیریت خدمات کشوری اضافه شوند تا این قانون به جامعیت برسد. همچنین هرگونه مصوبه بعدی نیز در موضوعات این قانون در خارج از محدودهی همین قانون ممنوع شود تا بحث مانع بودن قانون نیز محقق شود. با توجه به اینکه هر قانونی با گذشت زمان ممکن است نیاز به اصلاحات و تغییرات پیدا کند، این اصلاحات باید حتما در قالب اصلاح همین قانون صورت پذیرد و در ذیل همین قانون قرار گیرد و مصوبات موازی با این قانون و مراجع تصمیمگیر در مورد این قانون باید به طریقی محدود شوند و مشروط شود هر مصوبه در مورد این قانون نهایتاً به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد تا از وجاهت قانونی برخوردار شود. در بخش مواد این قانون نیز باید اصلاحاتی صورت گیرد و نقاط ضعف قانونی که امکان پرداختهای غیرمتعارف ایجاد میکند پوشش دادهشود.
استفاده از نظارت عمومی و شفاف کردن مذاکرات کمیسیونها، شوراها و هیأتهای تصمیمگیری در مورد چنین قوانینی و ایجاد امکان مشارکت عمومی در تصویب قوانین، بسیاری از مشکلات در این زمینه را بدون نیاز به هزینه یا سازوکار خاصی مرتفع میکند. اما متاسفانه برخلاف تجربیات موفق بسیاری از کشورها در این زمینه این امکان هنوز در کشور ما وجود ندارد.
[1] https://www.farsnews.com/news/13971226000705/
[2] http://rc.majlis.ir/fa/legal_draft/show/1045263
