1. مقدمه

از یک سو، شهرداری یا کمون به یک واحد شهری خطاب می‌شود، مثلا می‌گویند کمون أیده (Eide) در فیلکه موره و رومسدال (Møre og Romsdal) قرار دارد (معادل اینکه شهر أیده در استان موره و رومسدال است) یا کمون برگن (Bergen) در فیلکه هوردالاند (Hordaland) واقع است. پایتخت نروژ، اسلو، هم کمون و هم فیلکه محسوب می‌شود (مانند برخی استان های ایران که مرکز استان نیز شهری به نام خود استان هست).

استانداری و شورای استان هر دو بر یک استان نظارت دارند که یکی نهادی انتصابی (استانداری) و دیگری نهادی انتخابی (شورای استان) است. تفکیک وظایف این دو نهاد حتی برای مردم نروژ کمی گیج‌کننده و پیچیده است. مثلا در نروژ معروف است که می‌گویند غاز قهوه‌ای در حیطه وظایف شورای استان (لینک) است و غاز کانادایی (گونه‌ای از غاز است با سر و گردن سیاه با لکه‌های سفیدی در صورت و بدنی خاکستری)  در حیطه وظایف استانداری، چون غاز قهوه‌ای قابل شکار هست (و قوانین شکارگارها به عهده شورای استان است) اما غاز کانادایی گونه‌ای در حال انقراض است و حفاظت از گونه‌های در حال انقراض محیط زیست زیرمجموعه دولت مرکزی و در استان ها به عهده نماینده دولت یعنی استانداری است. البته همانطور که اشاره شد، در عمل نقش استانداری بیشتر نظارتی و مشورتی است و نقش شورای استان بیشتر اجرایی است که اصطکاک در فعالیت‌های روزمره استان را بسیار کم می‌کند.

تفکیک وظایف شورای استان‌ها و شهرداری‌ها به دلیل تقسیم‌بندی منطقه‌ای متفاوت به راحتی انجام می‌پذیرد و تلاقی خیلی کمی در بین وظایف این دو نهاد ایجاد می‌شود. مسائل مربوط به درون یک شهر اعم از مسایل درمانی و آموزشی اولیه و خدمات شهری مانند نظارت بر مدیریت آب و پسماند به عهده شهرداری‌ها است. مسائل کلان‌تر در استان مثلا حمل‌ونقل عمومی، راه‌های بین شهری و توسعه اقتصادی شهرهای استان به عهده استانداری است. گفتنی است که تقسیم وظایف شهری و منطقه‌ای بین سه نهاد استانداری، شورای استان و شهرداری می‌تواند در مناطق مختلف با توافق بین این نهادها مقداری تغییر و تحول کند و قانون‌گذار امکان انعطاف در شرح وظایف را تا حدی به مسئولین محلی واگذار کرده است. در ادامه مواردی از وظایف سه دستگاه عمده در خدمات شهری و منطقه‌ای در نروژ ذکر شده است.

• نماینده رسمی پادشاه در منطقه و مسئول هماهنگی سفرهای پادشاه به استان
• بازوی اجرایی دولت و پارلمان در استان برای اطمینان از اجرای قوانین و مقررات
• پیگیری مسائل ویژه در استان تفویض‌شده از سوی دولت
• هماهنگ‌کننده و انتقال‌دهنده درخواست‌های منطقه‌ای به دولت مرکزی
• حل اختلاف بین نهادهای شهری و استانی و تفسیر قانون در صورت نیاز

1-2. وظایف شورای استان

• آموزش عالی (مقاطع تحصیلی بالاتر از کلاس دهم)
• برنامه‌ریزی کلان کاربری اراضی استان
• حمل و نقل عمومی
• دندان‌پزشکی‌ها
• توسعه اقتصادی استان
• توسعه راه‎های و ابنیه استان
• امور فرهنگی و ورزشی استان (موزه‎ها، کتابخانه‎ها و امور ورزشی)
• میراث فرهنگی
• ثبت احوال (زاد و ولد، ازدواج و طلاق و وفات)
• مسائل زیست‌محیطی

1-3. وظایف شهرداری

• تحصیلات و آموزش از مهد کودک تا کلاس دهم
• بهداشت و خدمات درمانی اولیه شامل پزشکان خانواده و درمانگاه‌ها^[4]
• خدمات تامین اجتماعی شامل حمایت از کارافتادگان، بازنشستگان و بیکاران
• توسعه اقتصادی شهر
• توسعه راه‌های شهر
• نظارت بر مدیریت آب در شهر
• نظارت بر مدیریت پسماند در شهر
• پروانه ساخت و ساز و ابنیه در شهر
• بندرگاه‌ها، چراگاه‌ها و اراضی کشاورزی
• حفاظت از کودکان
• مسائل فرهنگی شهر

در انتخابات هیات مدیره شورای استان و هیات مدیره شهرداری، مردم نروژ غالبا به لیست‌ها (بجای افراد مستقل) رای می‎دهند که این لیست‎ها در زمان تبلیغات توسط احزاب مطرح نروژ منتشر شده است. افراد سرلیست جایگاه ویژه‌ای دارند و رای آنها ضریب خاصی در مناطق مختلف دارد.

کشور نروژ با آنکه مساحتی تقریبا یک چهارم ایران دارد، جمعیتی تنها در حدود 5 میلیون نفر دارد. پراکندگی این جمعیت 5 میلیونی زیاد و اندازه هر کدام از شهرهای دارای شهرداری در بخش‌های مختلف این کشور شدیدا متغیر است. مثلا بیشتر از نصف کل شهرداری‎ها در نروژ در شهرهایی با جمعیت کمتر از 5000 نفر قرار دارند و تنها 14 شهرداری در شهرهایی با جمعیت بیش از 50 هزار نفر موجود است. بزرگترین شهر دارای شهرداری اسلو است که جمعیتی بالغ بر 620 هزار نفر دارد و کم جمعیت‌ترین شهر دارای شهرداری جزیره اوتسیرا (Utsira) با 209 نفر سکنه است. صرف نظر از این تفاوت در اندازه و جمعیت، تقریبا تمام شهرداری‌ها از امتیازات و توانمندی‌های مالی مشابه یکدیگر (البته با توجه به تعداد سکنه و نیازهای موجود در منطقه) برخوردار هستند و خط‌مشی تامین اعتبارات و مدیریت همه این شهرداری‌ها در پارلمان و دولت مرکزی ترسیم شده است. تعداد نماینده‎های مورد انتخاب مردم در هر شهر برای شورای استان و شورای شهرداری با جمعیت آن استان و شهر ارتباط دارد که توسط قانون انتخابات دولت‌های محلی قبلا توسط پارلمان معین شده است.

طبق قانون^[5] هر شهر با جمعیت کمتر از 5000 نفر باید دست‌کم 11 نماینده منتخب مردم در شورای شهرداری داشته باشد. برای شهرهای بین 5 هزار تا 10 هزار نفر دست‌کم 19 نماینده، برای جمعیت 10 هزار تا 50 هزار دست‌کم 27 نماینده و از 50 هزار تا 100 هزار نفر جمعیت دست‌کم 37 نماینده در شورای شهرداری وجود خواهند داشت. برای شهرهایی با جمعیت بیش از 100 هزار نفر، دست‌کم 43 نماینده منتخب مردم، هیات مدیره شورای شهرداری را تشکیل می‌دهند.

احزاب اصلی نروژ حزب کار (چپ) و حزب هویره (راست، بورژوآ) هستند که در تقابل اصلی برای تصاحب کرسی‌های شورای شهر و استانداری و همچنین پارلمان همیشه در حال کشمکش هستند. بقیه احزاب مانند حزب پیشرفت (راست افراطی) و حزب اس‌وه (چپ) معمولا در ائتلاف دولت‌های راست یا چپ به حزب کار و حزب هویره ملحق می‌شوند تا اکثریت مورد نظر به دست آید. در مورد شوراهای شهر و استانداری‌ها نیز معمولا همین دو حزب کار و هویره بیشترین آرا را از آن خود می‎کنند و سرلیست‎های آنها شانس زیادی برای برنده شدن در انتخابات دارند. در حال حاضر حزب حاکم در نروژ هویره و ائتلاف دست راستی است و بسیاری از اعضای راه‌یافته به شوراهای استان و شهرداری‌ها نیز از همین حزب و البته از حزب کار هستند.

در انتخابات هیات مدیره شورای استان و هیات مدیره شهرداری، همه افرادی که سه سال در آن منطقه به صورت قانونی ساکن بودند، می‎توانند رای بدهند و حتی لازم نیست که شهروند نروژ باشند. هر شخص فقط می‌تواند در جایی رای بدهد که در آن به صورت رسمی ساکن بوده و طبق اطلاعات اداره ثبت احوال مرکزی، آدرس محل زندگی‌اش در کمون مورد نظر ثبت بوده است.

از سال 1999 تا 2007 در برخی شهرها تلاش‌هایی صورت گرفت که شهردار به صورت مستقیم توسط مردم انتخاب شود اما روش نا کارآمدی بود و لغو شد. در حال حاضر مردم هیات مدیره شورای استان و هیات مدیره شهرداری را انتخاب می‌کنند و آنها بعد از انتخاب شدن، در جلسه‌ای از بین خودشان رییس شورای استان و شهردار را انتخاب می‌کنند که از لحظه رای آوردن، مقام‌های رسمی استان و شهر محسوب می‎شوند و فورا شروع به کار می‌کنند. محل استانداری و شورای استان معمولا در یک ساختمان در مرکز استان است و محل شهرداری‌ها در ساختمان‌های مجزا در شهرهای مربوطه وجود دارد.

در نروژ هم همانند ایران صندوق‌های رای در محل مراکز عمومی مانند بیمارستان‎ها و مدارس قرار گرفته و در یک روز تعطیل انتخابات برگزار می‌شود. سنت رای‌گیری در نروژ آنست که مردم به لیست ها بجای افراد رای می‌دهند و در قسمت‌هایی که با پرده پوشیده شده رای خود را نگارش کرده و سپس آنرا در صندوقی شیشه‌ای می‌اندازند.

منبع مالی اصلی در استانداری، بودجه سالانه دولتی است. این مبلغ با توجه به جمعیت و نیازهای آن استان سالانه در پارلمان تصویب شده و از طریق ردیف بودجه توسط دولت در اختیار استان قرار می‌گیرد. هزینه اصلی در این نهاد نیز هزینه‌های اداری و اجرایی است.

شورای استان و شهرداری، از محل مالیات مردم محلی، عوارض مختلف دریافتی از صنایع و ساخت و سازها و وام بلاعوض عمومی دولتی و وام‎های درخواستی موردی تامین اعتبار می‌شوند. مالیات مردم ساکن در شهر مورد نظر نزدیک 40% درآمد شهرداری را به خود اختصاص می‎دهد. بقیه بخش‌ها شامل 36% وام بلاعوض عمومی دولتی، 15% عوارض مختلف دریافتی توسط شهرداری، 10% مالیات بر ارزش افزوده کالاها و خدمات و 4% وام بلاعوض موردی، نحوه تامین اعتبارات شهرداری‎ها در نروژ در سال 2013 را مشخص می‌کند^[7]. مالیات در نروژ اقسام مختلفی دارد و مالیاتی که شهرداری‌ها از ساکنین محلی دریافت می‌کنند، از محل مالیات بر درآمد، مالیات بر دارایی، مالیات بر ملک و مالیات بر تملک بر منابع طبیعی درآمدزا (مثلا معادن یا جنگل‌ها) است.

اگر چه اداره مالیات، عدد و رقم مالیات هر شهروند را به دقت محاسبه و با او مکاتبه می‌کند، اما همه مردم نروژ مالیات خود را مستقیما به حساب شهرداری‎ها واریز می‌کنند. درصد سهم نهادهای شهری از مالیات هر ساله توسط پارلمان تصویب می‎شود، مثلا در سال 2013^[8] شهرداری 11.6% از مبلغ مالیات را برداشته و مابقی را به شورای استان و دولت تحویل می‌دهد و در همین راستا 2.65% از مالیات‌ها متعلق به شورای استان است.

شکل 7: تقسیم‌بندی هزینه‎های شهرداری‌ها در نروژ در سال 2012^[9].

برای شهرداری‌ها هزینه‎های عمده مربوط به هزینه‌های نگهداری از سالمندان و معلولین و مدارس ابتدایی و کودکستان‎ها است.

در مورد شوراهای استان، بیشترین هزینه‎ها مربوط به مدارس برای دانش‌آموزان در مقاطع بالاتر (بعد از کلاس دهم) و سپس راه‌ها و حمل و نقل عمومی است.

شکل 8: تقسیم‌بندی هزینه‎های شوراهای استان در نروژ در سال 2012^[10].

4. نتیجه‌گیری

در این گزارش ساختارهای مدیریت شهری و دولت‌های محلی، نحوه به قدرت رسیدن ارکان مدیریتی و وظایف آنها بررسی شد. همچنین به منابع درآمد و موارد هزینه‌کرد عمده این نهادها اشاره شد. نکته مهم در موفقیت نسبی این مجموعه شفاف در نروژ تفویض اختیارات فراوان از دولت مرکزی به مدیریت‌های منطقه‌ای و ساختار "شورای استان" است که آنرا به یک دولت محلی تبدیل کرده است.

شاید بتوان اشاره کرد که نقطه قوت مدیریت کلان شهری در شهرهای نروژ، وضوح حیطه اختیارات هر بخش و شفافیت در نحوه به قدرت رسیدن در ارکان ساختار مدیریت شهری است. در کنار آن، شفافیت در درآمدها و هزینه‌کردها، شفافیت در تعداد و نوع عملکرد کارکنان نهادهای شهری، شفافیت در احراز موقعیت‎های شغلی و پیمانکاری و سهولت دسترسی شهروندان به اطلاعات و داده‌های مورد نیاز آنها، مثلا در رابطه با قراردادها و وضعیت زمین‌ها و املاک شهر از مباحث مهمی است که باید در مطالعه نهادهای شهری در کشورهای اسکاندیناوی از جمله نروژ مورد توجه قرار گیرد. در سلسله گزارشات بعدی در حد امکان به بررسی بیشتر در این حوزه‌ها خواهیم پرداخت و در اولین گام، سهولت دسترسی شهروندان به داده‌های مربوط به املاک و زمین‌های شهری را بررسی خواهیم کرد.