رئیس جمهور، لایحه شفافیت را که در جلسه 25 اردیبهشت 1398 هیئت وزیران، با هدف ارتقاء سطح شفافیت و تحقق اقتصاد سالم و پویا به تصویب رسید، برای طی تشریفات قانونی، به مجلس شورای اسلامی ارسال کرد. اندیشکده «شفافیت برای ایران» به عنوان تخصصی‌ترین اندیشکده در حوزه شفافیت، ضمن تقدیر از این اقدام شایسته، در یادداشتی به بررسی ابعاد این لایحه پرداخته است. 

باسمه تعالی

 

نشانه های تعبیر یک رویای 6 ساله

 (بررسی لایحه شفافیت)

مقدمه

ترسیم وضعیت کنونی کشور و آرمان‌هایی که بعد از گذشت چند دهه حالا بیش از پیش در میان مصادیق متعدد و ناامیدکننده فساد رنگ باخته، ذهن‌های بیدار را به سوی ظرفیتی بی‌بدیل رهنمون کرد که سال‌هاست کشورهای مختلف تجربه موفق و لذت‌بخش آن را با سهیم کردن مردم از مسیر شفافیت چشیده بودند. کلید طلایی شفافیت نه تنها سابقه مشخصی در تجربیات بین الملل دارد، بلکه جایگاه ویژه‌ای نیز در ادبیات حکومت دینی دارد؛ آنجا که امیرالمومنین علی علیه السلام در نامه 50 نهج‌البلاغه می‌فرماید؛ «بدانید حق شما بر من آن است که چیزی را  جز اسرار جنگی از شما پنهان ندارم.»

در میهن عزیز ما نیز این مفهوم بی­بدیل در کارآمدی کشور و  پیشگیری از فساد، چند سالی به یک رویای شیرین تبدیل شده است. از آن زمان که در انتخابات ریاست جمهوری سال 1392، تحقق این ظرفیت وعده اصلی دولت منتخب اعلام شده بود. اما این رویا در دولت یازدهم فرصت تعبیر پیدا نکرد تا در سال 94 وعده دولت نسبت به این ظرفیت قدری جدی­تر رخ نمود. وعده لایحه شفافیت در سال 1394 نقطه جدی امیدواری کشور به تعبیر این رویا بود. تعبیر این رویا نشانه­هایی نیز داشت که هر کدام از آن­ها تحسین نخبگان و مردم را نسبت به رویکرد جدی دولت در این زمینه بر می­انگیخت. انتشار 192 ماده­ای نسخه اول این لایحه در سال 1396 که تلاش ارزشمند مرکز بررسی­های استراتژیک ریاست جمهوری و معاونت حقوق ریاست جمهوری بود، اولین اقدام محسوس برای تحقق شفافیت به عنوان یک مفهوم مستقل به شمار می­آمد. اما این فرایند پس از گذشت یک­سال منجر به انتشار نسخه دیگری شد که گرچه حذف بیش از نیمی از مواد نسخه اول کاملاً تعجب برانگیز است اما همچنان امیدها را در دل­ها زنده نگه می­داشت. نهایتاً تصمیم دولت برای تعبیر این رویای طولانی، ابلاغ لایحه­ای  36 ماده­ای بود. امری که علی­رغم پنجره­های فرصت مختلفی که پیش روی کشور می­گشاید، با چالش­های مختلفی نیز مواجه خواهد بود. 

ساختار محتوایی این لایحه  که در ۳۶ ماده و پنج بخش تنظیم شده است به شرح ذیل است؛

 

فرصت­های لایحه شفافیت

آنچه می­تواند ظرفیت مفهوم شفافیت را به معنای واقعی کلمه در ساحتار حکمرانی یک کشور محقق نماید، توجه جدی، مستقل و تخصصی به این مفهوم و سازوکارهای آن است. شفافیت در ابعاد و سطوح مختلف نظام حکمرانی قادر به ایجاد فرصت­هایی است که هر کدام از آن­ها گام­های جدی برای حرکت کشور به سوی کارامدی و پیشگیری از فساد است. در لایحه 36 ماده­ای تقدیمی دولت نیز تلاش شده تا مهم­ترین مصادیق این ظرفیت طراحی و محقق شود. از جمله مهم­ترین این فرصت­ها، می­توان به موارد ذیل اشاره نمود؛

شفافیت مقررات­گذاری و نهادهای مقررات­گذار یکی از مهم­ترین و اصلی­ترین کارویژه‌های ساختار کلان شفافیت است. ارائه پیش­دستانه اطلاعات نظامات شورایی و مقررات­گذار از جمله مهم­ترین آن­ها یعنی مجلس را  به جرأت می­توان در تجربیات بین­المللی، اولین جبهه عملیاتی شفافیت دانست. در لایحه شفافیت تحقق این فرصت از طریق الزام نمایندگان به ارائه گزارش عملکرد در ارتباط با وظایف نمایندگی و همین طور انتشار کلیه گزارش­های کلی مجلس از جمله گزارش کلیه موضوعات مطروحه در کمیسیون اصل 90 و هیئت نظارت بر رفتار نمایندگان پیش­بینی شده است. همچنین انتشار مشروح مذاکرات نهادهای شورایی مقررات­گذار از جمله شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت، شوراهای عالی و حتی هیئت عمومی دیوان عالی کشور و دیوان عدالت اداری جزء الزامات شفافیت مقررات­گذاری به شمار آمده است. 

اما در این باره به چند نکته باید توجه داشت. اول اینکه شفافیت مجلس در تجربیات بین­المللی، مدل­های مبسوط و تفصیلی مشخصی دارد، تا آنجا که برای شفافیت مجلس بیش از 100 محور مورد تبیین و البته طراحی و اجرا قرار گرفته است. اما در این لایحه این امر کاملاً محدود و محتاطانه بوده است. برای مثال می‌توان به شفافیت آراء که یکی از مهم­ترین مصادیق شفافیت مجلس به شمار می آید، اشاره کرد که در این لایحه به آن تصریح نشده است و به طور کلی به عبارت مبهم گزارش وظایف نمایندگی بسنده شده است که می تواند زنگ خطری برای دور زدن مفاد مدنظر در لایحه باشد.

دوم اینکه در الزام انتشار مشروح مذاکرات نیز دولت خود را از دایره تصریح لایحه خارج نموده و اسمی از هیئت دولت نیست. از طرفی تصریح نام برخی نهادها مانند شورای نگهبان که پیش از این، مفاد مذکور را جامه عمل پوشانده بودند، تحصیل حاصل خواهد بود.

اما حکم بسیار مترقی و قابل تقدیری که از مدال­های افتخار این لایحه به شمار می­آید، توجه به اصلاح سیستم تقنین و مقررات­گذاری در کشور است. امری که در تجربیات بین­المللی به سیستم R.I.A  یا همان «سیستم ارزیابی تأثیرات قوانین» شهرت داشته و سابقه طولانی چندین دهه­ای در کشورهای عضو OECD دارد. البته تحقق کامل این سیستم در نظام حقوقی کشور ما نیاز به تفصیل و طراحی مشخصی دارد که می­توان ماده 8 لایحه را سرآغازی بر آن دانست. 

از دیگر محورهای مهم لایحه که می­توان شفافیت طراحی شده در آن را، کامل­ترین نوع موجود در لایحه دانست، شفافیت مراجع رسیدگی قضائی و غیرقضائی است. لایحه شفافیت با نگاهی تفصیلی به این موضوع، موارد مختلفی از جمله ارائه اطلاعات کامل تمامی مراجع رسیدگی و همچنین منابع انسانی فعال در آن از جمله، قضات، وکلا، کارشناسان و… الزام نموده است. اما مهمترین وجهه این نوع شفافیت در لایحه را می توان شفافیت آراء و احکام مراجع قضائی و غیرقضائی دانست. گرچه باید توجه داشت انتظار تحقق یکباره و دفعی مدل تفصیلی و کامل مورد نظر در لایحه از قوه قضائیه تکلیف بمالایطاق است. 

یکی دیگر از مهم­ترین محورها لایحه شفافیت، اجرایی است که شفافیت اقتصادی را می توان جدیترین و حساس­ترین موضوع آن دانست. امری که در لایحه رویکردی دوگانه نسبت به آن اتخاذ شده است. از طرفی دولت تلاش نموده تا در آن اتفاقات مهم و خاصی را طراحی نماید اما بخش­های اصلی و مهم پازل اقتصادی از جمله شفافیت مجوزها را مورد غفلت قرار داده است. البته که این بخش در نسخه­های پیشین لایحه از طراحی و حجم بیشتری برخوردار بود اما به تدریج در نسخه­های بعدی خلاصه­تر و کوتاه­تر شد تا برخی از رویه­های اصلی شفافیت اقتصادی از قلم بیافتد. گرچه در همین لایحه نیز دولت نسبت به جلوگیری از تصدی‌گری دولت و شفافیت اموال غیرمنقول دولت (به معنای عام) به طور خاص طراحی خوبی را رقم زده است. همچنین سازوکارهای الزام­آوری برای شفافیت پرداخت تسهیلات مالی و شفافیت مالیاتی تعبیه نموده است. 

شفافیت احزاب و نامزدهای انتخاباتی را می­توان مهم­ترین محور بخش شفافیت سیاسی تلقی نمود که در ماده 24 مقرر داشته کاربرگ­های اعلام دارایی، اطلاعات مالیاتی، منابع در اختیار برای تبلیغات، نحوه تأمین و هزینه کرد منابع مذکور، نحوه مدیریت تعارض منافع و سایر اطلاعاتی که به آگاهی رأی­دهندگان کمک می­کند، پس از تکمیل به صورت خوداظهاری توسط نامزدها در دسترس عموم قرار گیرد. امری که گرچه اجرای آن منوط به آیین­نامه تفصیلی و طراحی مشخصی است اما می­تواند نشان از بلوغ مشخص نظام سیاسی کشور در رعایت حق ملت بر انتخاب صحیح باشد. 

در بخش شفافیت فرهنگی و آموزشی نیز محورهایی از جمله شفافیت مجوزهای فرهنگی و آموزشی و شفافیت ارزیابی‌های علمی و حرفه‌ای و شفافیت موقوفات مورد اشاره قرار گرفته است. البته این موارد نیز خالی از ابهام و چالش نبوده از جمله در مورد شفافیت موقوفات، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی ملزم به تأسیس سامانه­ای شده که پیش از این، سازمان اوقاف و امور خیریه آن را ایجاد کرده بود. 

چالش­های لایحه شفافیت

تدوین یک لایحه یا به عبارت بالقوه آن، قانون مستقل در حوزه شفافیت را می­توان یک شمشیر دولبه دانست. از طرفی تمهید بستر قانونی برای تحقق این ظرفیت بزرگ، امری ضروری به نظر می رسد اما از طرف دیگر اشتباه و عدم تخصص در این موضوع می­توان با انحراف مفهومی آن موجب  هدر رفتن فرصتی بزرگ و غیرقابل تکرار برای نظام حکمرانی کشور شود. شفافیت بستری برای پیشگیری و مبارزه با فساد است در حالی که تلقی شفافیت به مثابه ابزار مچ­گیری فاسدان  و مبارزه با فاسد به جای مبارزه با فساد، اشتباهی کشنده است که مفهوم شفافیت را یکبار برای همیشه در نظام سیاسی و اجتماعی کشور امری بیهوده و بی­مصرف و حتی مضر نشان داده  و از بین خواهد برد. شفافیت به معنای سهیم شدن اطلاعات حاکمیت و عملکرد نظام حکمرانی با مردم و ایجاد یک نظارت بازدارنده عمومی است. تدوین مبهم برخی از سازوکارهای شفافیت و غفلت از برخی قطعات مهم پازل شفافیت می­تواند تحقق کامل این رویای شیرین را به کابوسی بی­نتیجه بدل نماید. 

معلق کردن تحقق بسیاری از مفاد لایحه به عناصر بیرونی از جمله آیین­نامه­های وابسته و اقدام نهادهای خاص، عملاً موجب عدم اجرای لایحه خواهد شد. کما اینکه سابقه قانونی و اجرایی کشور نشان داده بسیاری از قوانین خوب در حوزه مبارزه با فساد، سال­ها پشت در تصویب و ابلاغ آیین نامه اجرایی مانده و حتی در برخی موارد به فراموشی سپرده شده است. از جمله این تجربیات تلخ می­توان به عدم تحقق ماده 29 برنامه ششم توسعه در باب شفافیت حقوق و مزایای مسئولین و همچنین صبوری بیش از ده ساله کشور برای ابلاغ آیین­نامه اجرایی قانون رسیدگی به اموال و دارایی مقامات و مسئولین اشاره نمود.  

از جمله­ حلقه­های مفقوده این لایحه می­توان به موارد ذیل اشاره نمود که هر کدام نیاز به اقدام تقنینی جدی دارد. 

  • تعیین تفصیلی و دقیق مرزهای مفهومی حریم خصوصی، اسرار تجاری، اسناد محرمانه و…
  • تعیین پروتکل ارائه اطلاعات در کشور به نحوی که اطلاعات قابل استفاده و تحلیل باشد.
  • تعیین و طراحی سازوکارهای مشخص نظارت مردمی؛ گزارش­دهی تخلف و تشویق و حمایت از آن

استفاده از مدل­های متمرکز به طور خاص در نظارت و اجرای قوانین به عنوان یک عرف سنتی در نظام حقوقی کشور، از معضلاتی است که یکبار برای همیشه باید مورد اصلاح و بازبینی قرار گیرد. امری که اجرای بسیاری از قوانین موجود در نظام حقوقی متورم کشور را منوط به ایجاد یک نهاد جدید می­کند. شکل­گیری نهادهای متعدد و بعضاً هم عرض، نه تنها طبق تجربیات بین­المللی کاملاً مردود و بیهوده دانسته شده، بلکه به جرأت در مورد موضوعات مشخصی مانند شفافیت، نوعی نقض غرض محسوب می­گردد. به این اشکال باید افزود که شورای عالی شفافیت به عنوان نهاد مجری و ناظر قانون با چالش­های دیگری نیز مواجه است. از جمله ترکیب کاملاً حاکمیتی این شورا و اشکال قانون اساسی در الزام­آور دانستن مصوبات آن برای تمامی نهادهای مشمول.

بررسی تفصیلی و تخصصی این لایحه می­تواند چالش های جدی این فرصت تقنینی را به طور کامل تشریح نموده که در این مقال نمی­گنجد. به همین منظور گزارش تفصیلی بررسی این لایحه توسط تیم حقوقی اندیشکده «شفافیت برای ایران» طی روزهای آتی منتشر خواهد شد و روز سه‌شنبه ۱۱ تیرماه، در برنامه تلویزیونی پایش، آقای مهدی فلاحیان مسئول این تیم به بررسی این لایحه خواهد پرداخت.