رئیس جمهور، لایحه شفافیت را که در جلسه 25 اردیبهشت 1398 هیئت وزیران، با هدف ارتقاء سطح شفافیت و تحقق اقتصاد سالم و پویا به تصویب رسید، برای طی تشریفات قانونی، به مجلس شورای اسلامی ارسال کرد. اندیشکده «شفافیت برای ایران» به عنوان تخصصی‌ترین اندیشکده در حوزه شفافیت، ضمن تقدیر از این اقدام شایسته، در یادداشتی به بررسی ابعاد این لایحه پرداخته است.
باسمه تعالی
نشانه های تعبیر یک رویای 6 ساله
(بررسی لایحه شفافیت)
مقدمه
ترسیم وضعیت کنونی کشور و آرمان‌هایی که بعد از گذشت چند دهه حالا بیش از پیش در میان مصادیق متعدد و ناامیدکننده فساد رنگ باخته، ذهن‌های بیدار را به سوی ظرفیتی بیبدیل رهنمون کرد که سال‌هاست کشورهای مختلف تجربه موفق و لذت‌بخش آن را با سهیم کردن مردم از مسیر شفافیت چشیده بودند. کلید طلایی شفافیت نه تنها سابقه مشخصی در تجربیات بین الملل دارد، بلکه جایگاه ویژه‌ای نیز در ادبیات حکومت دینی دارد؛ آنجا که امیرالمومنین علی علیه السلام در نامه 50 نهج‌البلاغه می‌فرماید؛ «بدانید حق شما بر من آن است که چیزی را جز اسرار جنگی از شما پنهان ندارم.»
در میهن عزیز ما نیز این مفهوم بیبدیل در کارآمدی کشور و پیشگیری از فساد، چند سالی به یک رویای شیرین تبدیل شده است. از آن زمان که در انتخابات ریاست جمهوری سال 1392، تحقق این ظرفیت وعده اصلی دولت منتخب اعلام شده بود. اما این رویا در دولت یازدهم فرصت تعبیر پیدا نکرد تا در سال 94 وعده دولت نسبت به این ظرفیت قدری جدیتر رخ نمود. وعده لایحه شفافیت در سال 1394 نقطه جدی امیدواری کشور به تعبیر این رویا بود. تعبیر این رویا نشانههایی نیز داشت که هر کدام از آنها تحسین نخبگان و مردم را نسبت به رویکرد جدی دولت در این زمینه بر میانگیخت. انتشار 192 مادهای نسخه اول این لایحه در سال 1396 که تلاش ارزشمند مرکز بررسیهای استراتژیک ریاست جمهوری و معاونت حقوق ریاست جمهوری بود، اولین اقدام محسوس برای تحقق شفافیت به عنوان یک مفهوم مستقل به شمار میآمد. اما این فرایند پس از گذشت یکسال منجر به انتشار نسخه دیگری شد که گرچه حذف بیش از نیمی از مواد نسخه اول کاملاً تعجب برانگیز است اما همچنان امیدها را در دلها زنده نگه میداشت. نهایتاً تصمیم دولت برای تعبیر این رویای طولانی، ابلاغ لایحهای 36 مادهای بود. امری که علیرغم پنجرههای فرصت مختلفی که پیش روی کشور میگشاید، با چالشهای مختلفی نیز مواجه خواهد بود.
ساختار محتوایی این لایحه که در ۳۶ ماده و پنج بخش تنظیم شده است به شرح ذیل است؛
فرصتهای لایحه شفافیت
آنچه میتواند ظرفیت مفهوم شفافیت را به معنای واقعی کلمه در ساحتار حکمرانی یک کشور محقق نماید، توجه جدی، مستقل و تخصصی به این مفهوم و سازوکارهای آن است. شفافیت در ابعاد و سطوح مختلف نظام حکمرانی قادر به ایجاد فرصتهایی است که هر کدام از آنها گامهای جدی برای حرکت کشور به سوی کارامدی و پیشگیری از فساد است. در لایحه 36 مادهای تقدیمی دولت نیز تلاش شده تا مهمترین مصادیق این ظرفیت طراحی و محقق شود. از جمله مهمترین این فرصتها، میتوان به موارد ذیل اشاره نمود؛
شفافیت مقرراتگذاری و نهادهای مقرراتگذار یکی از مهمترین و اصلیترین کارویژه‌های ساختار کلان شفافیت است. ارائه پیشدستانه اطلاعات نظامات شورایی و مقرراتگذار از جمله مهمترین آنها یعنی مجلس را به جرأت میتوان در تجربیات بینالمللی، اولین جبهه عملیاتی شفافیت دانست. در لایحه شفافیت تحقق این فرصت از طریق الزام نمایندگان به ارائه گزارش عملکرد در ارتباط با وظایف نمایندگی و همین طور انتشار کلیه گزارشهای کلی مجلس از جمله گزارش کلیه موضوعات مطروحه در کمیسیون اصل 90 و هیئت نظارت بر رفتار نمایندگان پیشبینی شده است. همچنین انتشار مشروح مذاکرات نهادهای شورایی مقرراتگذار از جمله شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت، شوراهای عالی و حتی هیئت عمومی دیوان عالی کشور و دیوان عدالت اداری جزء الزامات شفافیت مقرراتگذاری به شمار آمده است.
اما در این باره به چند نکته باید توجه داشت. اول اینکه شفافیت مجلس در تجربیات بینالمللی، مدلهای مبسوط و تفصیلی مشخصی دارد، تا آنجا که برای شفافیت مجلس بیش از 100 محور مورد تبیین و البته طراحی و اجرا قرار گرفته است. اما در این لایحه این امر کاملاً محدود و محتاطانه بوده است. برای مثال میتوان به شفافیت آراء که یکی از مهمترین مصادیق شفافیت مجلس به شمار می آید، اشاره کرد که در این لایحه به آن تصریح نشده است و به طور کلی به عبارت مبهم گزارش وظایف نمایندگی بسنده شده است که می تواند زنگ خطری برای دور زدن مفاد مدنظر در لایحه باشد.
دوم اینکه در الزام انتشار مشروح مذاکرات نیز دولت خود را از دایره تصریح لایحه خارج نموده و اسمی از هیئت دولت نیست. از طرفی تصریح نام برخی نهادها مانند شورای نگهبان که پیش از این، مفاد مذکور را جامه عمل پوشانده بودند، تحصیل حاصل خواهد بود.
اما حکم بسیار مترقی و قابل تقدیری که از مدالهای افتخار این لایحه به شمار میآید، توجه به اصلاح سیستم تقنین و مقرراتگذاری در کشور است. امری که در تجربیات بینالمللی به سیستم R.I.A یا همان «سیستم ارزیابی تأثیرات قوانین» شهرت داشته و سابقه طولانی چندین دههای در کشورهای عضو OECD دارد. البته تحقق کامل این سیستم در نظام حقوقی کشور ما نیاز به تفصیل و طراحی مشخصی دارد که میتوان ماده 8 لایحه را سرآغازی بر آن دانست.
از دیگر محورهای مهم لایحه که میتوان شفافیت طراحی شده در آن را، کاملترین نوع موجود در لایحه دانست، شفافیت مراجع رسیدگی قضائی و غیرقضائی است. لایحه شفافیت با نگاهی تفصیلی به این موضوع، موارد مختلفی از جمله ارائه اطلاعات کامل تمامی مراجع رسیدگی و همچنین منابع انسانی فعال در آن از جمله، قضات، وکلا، کارشناسان و… الزام نموده است. اما مهمترین وجهه این نوع شفافیت در لایحه را می توان شفافیت آراء و احکام مراجع قضائی و غیرقضائی دانست. گرچه باید توجه داشت انتظار تحقق یکباره و دفعی مدل تفصیلی و کامل مورد نظر در لایحه از قوه قضائیه تکلیف بمالایطاق است.
یکی دیگر از مهمترین محورها لایحه شفافیت، اجرایی است که شفافیت اقتصادی را می توان جدیترین و حساسترین موضوع آن دانست. امری که در لایحه رویکردی دوگانه نسبت به آن اتخاذ شده است. از طرفی دولت تلاش نموده تا در آن اتفاقات مهم و خاصی را طراحی نماید اما بخشهای اصلی و مهم پازل اقتصادی از جمله شفافیت مجوزها را مورد غفلت قرار داده است. البته که این بخش در نسخههای پیشین لایحه از طراحی و حجم بیشتری برخوردار بود اما به تدریج در نسخههای بعدی خلاصهتر و کوتاهتر شد تا برخی از رویههای اصلی شفافیت اقتصادی از قلم بیافتد. گرچه در همین لایحه نیز دولت نسبت به جلوگیری از تصدی‌گری دولت و شفافیت اموال غیرمنقول دولت (به معنای عام) به طور خاص طراحی خوبی را رقم زده است. همچنین سازوکارهای الزامآوری برای شفافیت پرداخت تسهیلات مالی و شفافیت مالیاتی تعبیه نموده است.
شفافیت احزاب و نامزدهای انتخاباتی را میتوان مهمترین محور بخش شفافیت سیاسی تلقی نمود که در ماده 24 مقرر داشته کاربرگهای اعلام دارایی، اطلاعات مالیاتی، منابع در اختیار برای تبلیغات، نحوه تأمین و هزینه کرد منابع مذکور، نحوه مدیریت تعارض منافع و سایر اطلاعاتی که به آگاهی رأیدهندگان کمک میکند، پس از تکمیل به صورت خوداظهاری توسط نامزدها در دسترس عموم قرار گیرد. امری که گرچه اجرای آن منوط به آییننامه تفصیلی و طراحی مشخصی است اما میتواند نشان از بلوغ مشخص نظام سیاسی کشور در رعایت حق ملت بر انتخاب صحیح باشد.
در بخش شفافیت فرهنگی و آموزشی نیز محورهایی از جمله شفافیت مجوزهای فرهنگی و آموزشی و شفافیت ارزیابی‌های علمی و حرفه‌ای و شفافیت موقوفات مورد اشاره قرار گرفته است. البته این موارد نیز خالی از ابهام و چالش نبوده از جمله در مورد شفافیت موقوفات، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی ملزم به تأسیس سامانهای شده که پیش از این، سازمان اوقاف و امور خیریه آن را ایجاد کرده بود.
چالشهای لایحه شفافیت
تدوین یک لایحه یا به عبارت بالقوه آن، قانون مستقل در حوزه شفافیت را میتوان یک شمشیر دولبه دانست. از طرفی تمهید بستر قانونی برای تحقق این ظرفیت بزرگ، امری ضروری به نظر می رسد اما از طرف دیگر اشتباه و عدم تخصص در این موضوع میتوان با انحراف مفهومی آن موجب هدر رفتن فرصتی بزرگ و غیرقابل تکرار برای نظام حکمرانی کشور شود. شفافیت بستری برای پیشگیری و مبارزه با فساد است در حالی که تلقی شفافیت به مثابه ابزار مچگیری فاسدان و مبارزه با فاسد به جای مبارزه با فساد، اشتباهی کشنده است که مفهوم شفافیت را یکبار برای همیشه در نظام سیاسی و اجتماعی کشور امری بیهوده و بیمصرف و حتی مضر نشان داده و از بین خواهد برد. شفافیت به معنای سهیم شدن اطلاعات حاکمیت و عملکرد نظام حکمرانی با مردم و ایجاد یک نظارت بازدارنده عمومی است. تدوین مبهم برخی از سازوکارهای شفافیت و غفلت از برخی قطعات مهم پازل شفافیت میتواند تحقق کامل این رویای شیرین را به کابوسی بینتیجه بدل نماید.
معلق کردن تحقق بسیاری از مفاد لایحه به عناصر بیرونی از جمله آییننامههای وابسته و اقدام نهادهای خاص، عملاً موجب عدم اجرای لایحه خواهد شد. کما اینکه سابقه قانونی و اجرایی کشور نشان داده بسیاری از قوانین خوب در حوزه مبارزه با فساد، سالها پشت در تصویب و ابلاغ آیین نامه اجرایی مانده و حتی در برخی موارد به فراموشی سپرده شده است. از جمله این تجربیات تلخ میتوان به عدم تحقق ماده 29 برنامه ششم توسعه در باب شفافیت حقوق و مزایای مسئولین و همچنین صبوری بیش از ده ساله کشور برای ابلاغ آییننامه اجرایی قانون رسیدگی به اموال و دارایی مقامات و مسئولین اشاره نمود.
از جمله حلقههای مفقوده این لایحه میتوان به موارد ذیل اشاره نمود که هر کدام نیاز به اقدام تقنینی جدی دارد.
- تعیین تفصیلی و دقیق مرزهای مفهومی حریم خصوصی، اسرار تجاری، اسناد محرمانه و…
- تعیین پروتکل ارائه اطلاعات در کشور به نحوی که اطلاعات قابل استفاده و تحلیل باشد.
- تعیین و طراحی سازوکارهای مشخص نظارت مردمی؛ گزارشدهی تخلف و تشویق و حمایت از آن
استفاده از مدلهای متمرکز به طور خاص در نظارت و اجرای قوانین به عنوان یک عرف سنتی در نظام حقوقی کشور، از معضلاتی است که یکبار برای همیشه باید مورد اصلاح و بازبینی قرار گیرد. امری که اجرای بسیاری از قوانین موجود در نظام حقوقی متورم کشور را منوط به ایجاد یک نهاد جدید میکند. شکلگیری نهادهای متعدد و بعضاً هم عرض، نه تنها طبق تجربیات بینالمللی کاملاً مردود و بیهوده دانسته شده، بلکه به جرأت در مورد موضوعات مشخصی مانند شفافیت، نوعی نقض غرض محسوب میگردد. به این اشکال باید افزود که شورای عالی شفافیت به عنوان نهاد مجری و ناظر قانون با چالشهای دیگری نیز مواجه است. از جمله ترکیب کاملاً حاکمیتی این شورا و اشکال قانون اساسی در الزامآور دانستن مصوبات آن برای تمامی نهادهای مشمول.
بررسی تفصیلی و تخصصی این لایحه میتواند چالش های جدی این فرصت تقنینی را به طور کامل تشریح نموده که در این مقال نمیگنجد. به همین منظور گزارش تفصیلی بررسی این لایحه توسط تیم حقوقی اندیشکده «شفافیت برای ایران» طی روزهای آتی منتشر خواهد شد و روز سه‌شنبه ۱۱ تیرماه، در برنامه تلویزیونی پایش، آقای مهدی فلاحیان مسئول این تیم به بررسی این لایحه خواهد پرداخت.
