«مشروعیت من و شما وابسته به مبارزه با فساد، تبعیض و نیز عدالت‌خواهی است. این، پایه مشروعیت ماست. الان درباره مشروعیت حرف‌های زیادی زده می‌شود، بنده هم از این حرف‌ها بلدم؛ اما حقیقت قضیه این است که اگر ما دنبال عدالت نباشیم، حقیقتاً من که این‌جا نشسته‌ام، وجودم نامشروع خواهد بود؛ یعنی هرچه اختیار دارم و هرچه تصرّف کنم، تصرّف نامشروع خواهد بود؛ دیگران هم همین‌طور. ما برای عدالت و رفع تبعیض آمده‌ایم.»  حضرت امام خامنه ای، بیانات در دیدار رئیس‌جمهور و اعضای هیأت دولت‌ سال 82، در این پست سند پیشنهادی "سیاست های مبارزه با فساد در جمهوری اسلامی ایران" را معرفی خواهیم کرد.

کلیاتی در باب سیاست مبارزه با فساد

إِنَّمَا هَلَکَ بَنُو إِسْرَائِیلَ لِأَنَّهُمْ کَانُوا یُقِیمُونَ الْحُدُودَ عَلَى الْوَضِیعِ دُونَ الشَّرِیفِ.

رسول خدا ^{صلی الله علیه وآله} فرمودند: بنی اسرائیل به این دلیل هلاک شدند که حدود الهی را برای پایین دستان اجرا می‌کردند و برای بزرگان و اَشراف اجرا نمی کردند. ^{دعائم الإسلام، ج‏2، ص: 442.}

یکی از علل شکل گیری انقلاب اسلامی ظلم و بی عدالتی و گسترش فساد حاکمان بوده است و مبارزه با این فسادها و بی عدالتی‌ها به عنوان یکی از اهداف اصلی مطرح شده است.

متاسفانه مفاسد اقتصادی در سال‌های اخیر به پای ثابت محافل خبری و البته اخیرا شبکه‌های اجتماعی کشور تبدیل شده است. بدون شک تداوم چنین شرایطی و عدم بکارگیری الگوی مبارزه موثر، فراگیر و هدفمند، عملا مشروعیت نظام را زیر سوال خواهد برد. فسادهایی که بی تردید پایه‌های نظام را سست کرده و اعتماد مردم به نظام و کارآمدی آن را دچار خدشه می‌کند. شاید همین احساس خطر از وجود مفاسد اقتصادی بود که رهبری را بر آن داشت در جلسه با دولتمردان بی پروا مشروعیت ولایت را نیز به عدالت و مبارزه با فساد مشروط کند و در سخنانی چنین گوید:

«مشروعیت من و شما وابسته به مبارزه با فساد، تبعیض و نیز عدالت‌خواهی است. این، پایه مشروعیت ماست. الان درباره مشروعیت حرف‌های زیادی زده می‌شود، بنده هم از این حرف‌ها بلدم؛ اما حقیقت قضیه این است که اگر ما دنبال عدالت نباشیم، حقیقتاً من که این‌جا نشسته‌ام، وجودم نامشروع خواهد بود؛ یعنی هرچه اختیار دارم و هرچه تصرّف کنم، تصرّف نامشروع خواهد بود؛ دیگران هم همین‌طور. ما برای عدالت و رفع تبعیض آمده‌ایم[1].»

امر مبارزه با فساد اقتصادی علی رغم تاکیدات مقام معظم رهبری به درستی محقق نشده‌است و این عدم تحقق ناشی از نبود نگاه سیستمی و همه جانبه به فساد بوده است. در الگوی پیش رو، سعی در ارائه راهبردهایی نظامند در راستای پیشگیری و مقابله هدفمند با فساد اقتصادی است.

فساد اقتصادی آسیب‌هایی در اقتصاد و جامعه ایجاد می‌کند که نتیجه آن بی عدالتی و بی اعتمادی به حاکمیت است. مقام معظم رهبری در اردیبهشت سال 94 ضررهای فساد از این قرار بر شمردند:

اوّلین ضرر [فساد] این است که بیت‌المال خالی می‌شود و پول مردم به جیب یک شخصِ طمّاع و حریص و خودخواه و زیاده‌طلب می‌رود.

ضرر دوم این است: کسانی که می‌خواهند با پول خود در کشور فعّالیت اقتصادی کنند - کارخانه تأسیس کنند، مزرعه راه بیندازند و تولید کنند - وقتی دیدند از راههای نامشروع می‌شود این همه ثروت به دست آورد، آنها هم تشویق می‌شوند که بروند کار نامشروع کنند. عدّه‌ای می‌گویند مبارزه با مفاسد اقتصادی موجب می‌شود که سرمایه‌دار، سرمایه‌گذاری نکند؛ اما من می‌گویم قضیه عکس است؛ اگر با فساد اقتصادی مبارزه نشود، هر سرمایه‌داری وسوسه و تشویق می‌شود که به جای وارد شدن به کار پُردردسر تولید و مقدّمات آن و راههای طولانی دیگر، برود مشغول بند و بست و کارهای فساد انگیز شود. یک فاسد، دیگران را هم به فساد می‌کشاند و تشویق می‌کند. بنابراین ضرر دوم این است که کشور از فعّالیت اقتصادی باز خواهد ماند.

ضرر سوم این است که آدم فاسد وقتی بخواهد از بیت‌المال مسلمانان استفاده کند، به طور مستقیم که او را راه نمی‌دهند؛ مجبور است به مدیران و مسؤولان و هر کسی که سر راهِ او قرار دارد، رشوه بدهد. هر کسی هم نمی‌تواند در مقابل رشوه مقاومت کند. البته بعضی افراد مقاومت می‌کنند، بعضی هم دانسته یا ندانسته تسلیم می‌شوند. بنابراین آدم فاسد برای رسیدن به هدف خود، با رشوه دادن و شیرینی دادن، عدّه‌ای را فاسد می‌کند؛ مدیران را فاسد می‌کند، مأموران را فاسد می‌کند، مأمور بانک را فاسد می‌کند، مأمور فلان وزارتخانه را فاسد می‌کند.

ضرر چهارم این است که وقتی پول و لقمه حرام در بین مردم و نخبگان و زبدگان رایج شد، گناه رایج می‌شود؛ «امرنا مترفیها ففسقوا فیها». وارد شدن در میدان فساد مالی، مقدّمه ورود به میدان فساد اخلاقی و فساد جنسی و فساد شهوانی و انواع و اقسام فسادهاست.

ضرر پنجم این‌که وقتی مدیران و مردمی فاسد شدند، به پایگاه دشمن خارجی تبدیل می‌شوند. دشمن خارجی از آدمهای فاسد، برای اهداف سیاسی خود در کشور، خوب استفاده می‌کند. مبارزه با فساد، یک جهاد همه‌جانبه است.

در تعریف فساد چند عامل کلیدی وجود دارد، ابتدا نقض و سوءاستفاده از رویه‌هایی است که برای نظم بخشی به جامعه تنظیم شده است به طوری که هدف قانون گذار محقق نشود و حتی به طور عکس نتیجه بدهد. ثانیاً در فساد کسب منفعت و مصادره منفعت به نفع شخصی و گروهی مطرح است. پس فساد بدین صورت تعریف می‌گردد:

" هرگونه سوءاستفاده و نقض قوانین و مقررات در جهت منافع شخصی یا گروهی"

در برخورد و مواجهه با فساد دو رویکرد اساسی وجود دارد، برخی مبارزه با فساد را در مبارزه با فاسد خلاصه می‌کنند و به صورت موردی به فساد می‌پردازند. سوال اساسی و مهم در این رویکرد، «چه کسی؟» است. یعنی در این رویکرد سوال این است: چه کسی فساد را مرتکب شده است؟ و مقابله با آن فرد فاسد مورد مطالبه قرار می‌گیرد.

 اینگونه مواجهه با فساد به دلیل جو رسانه‌ای که ایجاد می‌کند رویکرد غالب در کشور است که هر از چند گاهی پس از سخنان رهبری و یا وقایعی همچون افشای فیش‌های حقوقی به برخورد با متخلفان و سودجویان می‌پردازند.

رویکرد دیگر مبتنی بر خشکاندن ریشه‌های فساد است، سوال اساسی در این رویکرد، «چرا و چگونه؟» است. به عبارت دیگر، چرا فساد شکل می‌گیرد و چگونه فساد انجام شده است؟ در پاسخ به این سوالات، خلاءها و روزنه‌های قانونی و رویه‌‌هایی که از آن‌ها سوءاستفاده شده است ابتدا شناسایی و آسیب‌شناسی می‌گردد و در ادامه با اصلاح خلاءهای شناسایی شده سعی در جلوگیری از فساد و سوءاستفاده مجدد از آن می‌کنند. این رویکرد، همان منطق پیشگیری است. منطق پیشگیری به نسبت درمان به شدت کم هزینه‌تر است و از طرفی دیگر سبب تقویت نظام‌ها و ساختارهای کشور می‌ گردد که نتیجه آن مقاوم شدن نظام اسلامی و استحکام ساخت داخلی نظام در مقابله حملات و فشارهای سیاسی و اقتصادی دشمنان نیز است.

مهم‌ترین انگیزه برای افراد کسب منفعت است و تقریباً همه افراد در پی کسب منفعت هستند. البته جنس این منفعت برای اشخاص مختلف، متفاوت است برای برخی مادی و برخی دیگر معنوی است. نکته مهم در منطق پیشگیری از وقوع فساد، ناکافی بودن توصیه‌های اخلاقی است. در کنار بحث‌های اخلاقی باید سازوکارهایی تعریف شود. در طراحی سازوکار باید به این نکته توجه شود که طراحی انجام‌شده در صورتی به نتیجه مطلوب می‌رسد که اگر فردی، ایمانی استوار و محکم ندارد نیز طبق قاعده و قانون طراحی‌شده عمل کند و انگیزه ارتکاب فساد را نداشته باشد. به تعبیری در مبارزه سیستمی و نهادی با مفاسد، باید نگرشِ منفی به انسان داشت و اصل را بر تمایلِ انسان به فساد گذاشت و از در پیش گرفتن رویکردهای مثبت و اخلاقی به انسان در طراحی سیستم و قواعد رفتاری به‌شدت اجتناب کرد. البته این سخن بدین معنا نیست که برنامه‌های تربیتی و اخلاقی مؤثر نیست بلکه در مقام طراحی سیستم و ایجاد قواعد کنترلی نباید مباحث اخلاقی را دخالت داد. این سازوکارها در کنار مباحث تربیتی و اخلاقی یک منظومه کامل در جهت کاهش مفاسد اقتصادی در جامعه خواهد شد. اگر در برخی از کشورهای غربی عمدتاً توسعه‌یافته، فساد کمتر اتفاق می‌افتد به دلیل تقوا و اخلاق افراد آن جامعه نیست! بلکه سازوکارها به نحوی طراحی‌شده‌اند که اساساً اجازه وقوع فساد را نمی‌دهند.

برای مثال وقتی‌که شفافیتِ جریان‌های اقتصادی وجود ندارد و احتمالِ کشف فرار مالیاتی پایین است، مؤدی مالیاتی انگیزه کم اظهاری دارد و نمی‌توان به‌صرف توصیه و تشویق به پرداخت مالیات و برشمردن فواید و اثرات آن، انتظار داشت فرار مالیاتی کم ‌شود کما این‌که در سالیان اخیر بارها بحث‌های توصیه‌ای و تشویقی صورت گرفته است اما درآمد مالیاتی دولت همچنان بسیار کمتر از میزان واقعی است.

به‌طورکلی هر فرد (حقیقی یا حقوقی) در مواجهه با دوراهی انجام قانون و تخلف از قانون، منفعت حاصل از تخلف را با مجازات و جریمه‌های ناشی از تخلف مقایسه می‌کند و اگر منفعت بیش از مجازات بود آن را انجام می‌دهد و بالعکس. پس درواقع کشمکشی میان دو منفعت صورت می‌گیرد، یکی منفعت ارتکاب فساد و دیگری منفعت انجام فعالیت سالم و قانونی. از طرفی احتمال شناسایی و کشف تخلف نیز مهم و اثرگذار است و اگر احتمال کشف و شناسایی جرم پایین باشد عملاً احتمال مجازات شدن کاهش‌یافته و درنتیجه فرد مرتکب تخلف خواهد شد. به‌عبارت‌دیگر هر فردی برای انجام یک عمل خلاف قانون و قاعده حاکم، در ذهن خود نامعادله زیر را مرور می‌کند. و اگر در این محاسبات مجموع عواید سمت راست نامعادله از مجموع هزینه‌های احتمالی چپ بیشتر شود مرتکب آن عمل خلاف قاعده میشود و بالعکس.

براساس نامعادله فوق برخی از محورهای اساسی اثرگذار بر جرم و تخلف و پیشگیری از آن را به قرار زیر می‌توان برشمرد:

1. بالا بردن شفافیت و قطعیت کشف جرم و فساد
2. تقویت بازدارندگی مجازات‌ها
3. بازمهندسی نظام تقنین و ضمانت اجرای قانون
4. اصلاح فرآیندها و رویه‌های فساد زا و طراحی قواعد خودکنترل (پیشگیری وضعی)

که در ادامه به بررسی و تشریح راهبردهای بالا می‌پردازیم.

در اقتصاد سه جریان اطلاعاتی اصلی وجود دارد:

• جریان اسناد و مدارک شامل قراردادها، صورتحساب‌ها، اسناد مالکیت، مجوزها، استعلام‌ها، احکام قضایی و ...
• جریان کالا، خدمات و دارایی شامل اقلام تجاری، املاک و مستغلات، خودرو، سهام و...
• جریان پول و اعتبار شامل حساب‌های بانکی، اسناد اعتباری و ...

هرگاه سه جریان فوق متناظر با یکدیگر حرکت کنند به معنای سالم بودن اقتصاد است؛ برای مثال گردش پول بدون گردش کالا نشانه‌ای از رشوه و یا پول‌شویی است و یا گردش اسناد بدون گردش کالا به معنای جعل است و یا گردش کالا بدون گردش اسناد به معنای قاچاق است. درنتیجه متناظر بودن این سه جریان یک امر حیاتی است و لازمه آن شفاف بودن آن است که حاکمیت بتواند با تقاطع گیری، فساد را کشف نماید.

نکته مهم؛ نفسِ شفاف کردنِ جریان‌های فوق، سبب افزایش حس دیده شدن و به‌تبع آن کاهشِ فساد می‌گردد. بدین معنی که فرد بر سر‌ دوراهی ارتکاب و عدم ارتکاب فساد، به دلیل این‌‌که از شفاف بودن اقدام خود مطلع است، از ارتکاب فساد منصرف می‌گردد. این یعنی پیشگیری از وقوع فساد.

اما در کنار شفافیت جریان‌های اقتصادی، شفافیت در روندهای حاکمیتی و تصمیم‌گیری نیز باید وجود داشته باشد تا امکان کشف فساد از یک‌سو و پیشگیری از شکل‌گیری تصمیمات و روندهای سیاسی فسادزا در ارکان حاکمیتی توأمان میسر شود. به تعبیر دیگر جریانی شامل فرآیندهای انتخابات، جلسات کمیسیون‌های مختلف، جلسات هیئت دولت و وزارتخانه‌ها، آرای نمایندگان مجلس و... که حاکمیت یا اصطلاحاً جریان سیاسی نامیده می‌شود. این جریان به دلیل رانت‌هایی که ایجاد می‌کند و در سه جریان اقتصادی فوق قابل رصد نیست، از اهمیت بالایی برخوردار است. برای مثال تغییر قانون در جهت منافع عده‌ای خاص و در خلاف جهت منافع عمومی یک فساد حاکمیتی در عرصه تصمیم‌گیری است. این فساد به‌هیچ‌وجه در سه جریان اقتصادی قابل رصد نیست و نیاز است که جریان حاکمیتی و سیاسی نیز شفاف گردد.

باید توجه داشت که در این حوزه نیز شفاف‌سازی حتی بدون رسیدگی و پیگیری قضایی، سبب کاهش فساد می‌شود، برای نمونه وقتی در مجلس شورای اسلامی، آراء نمایندگان شفاف باشد و اعلان عمومی ‌شود، در تصویب طرح و لایحه، نمایندگان دقیق‌تر و بدون غرض‌ورزی‌های سیاسی و منفعت‌طلبی شخصی و جناحی رأی می‌دهند زیرا رأی آن‌ها دیده می‌شود و مورد قضاوت افکار عمومی قرار می‌گیرد. یکی دیگر از نمونه‌های شفاف‌سازی بدون رسیدگی قضایی، اعلان عمومی اموال و دارایی مسئولین می‌باشد، حس دیده شدن توسط مردم از ثروت‌اندوزی آن‌ها جلوگیری می‌کند و احتمال فساد را کاهش می‌دهد و نیاز به برخورد پس از وقوع فساد به‌شدت کاهش می‌یابد. شفافیت به زبان ساده یعنی نظارت آحاد مردم در برابر نگاهی که با افزایش بازرسان و ناظران سعی در نظارت صحیح دارد؛ که در ادامه برای هر بازرسی نیاز به قرار دادن بازرس دیگری پیدا خواهد شد. اما نظارت توده مردم که از هر نظارتی توانمندتر هست، اساساً امکان وقوع فساد ندارد.

هزینه ارتکاب جرم و تخلف همان مجازاتی است که در قانون برای متخلفان و مرتکبین فساد تعیین‌شده است. نوع و جنس مجازات باید در راستای فلسفه اصلی مجازات باشد یعنی از یک‌سو متخلف تنبیه گردد (پیشگیری خاص) و از سوی دیگر این اعمال مجازات از ارتکاب فساد سایر افراد جامعه جلوگیری نماید (پیشگیری عام).

مجازات‌ها در قانون انواع مختلفی دارد از جمله:

• مجازات مالی مانند جریمه‌های راهنمایی و رانندگی
• مجازات اعتباری مانند بی‌آبرو نمودن مجرمان (تشهیر)، کاهش رتبه اعتباری افراد
• مجازات جانی مانند اعدام، شلاق زدن
• مجازات دسترسی مانند زندان، ممنوع‌الخروجی، ابطال گواهینامه

نمونه یک مجازات کارا و بازدارنده که در راستای هدف و فلسفه آن می‌باشد، مجازات قتل عمد در اسلام است، که موجب نرخِ پایین قتل عمد در کشورهای اسلامی در مقایسه با سایر کشورهاست.

اما متأسفانه در حال حاضر برخی مجازات‌ و جریمه‌ها در سیاست‌گذاری، از هدف اصلی خود که بازدارندگی است، خارج‌شده و ماهیت درآمدی پیداکرده است! در صورتی که باید ماهیت و هدف مجازات، جلوگیری از ارتکاب جرم باشد.

برای نمونه جریمه‌ تخلفات راهنمایی و رانندگی یکی از اقسام این مجازات ناکارآمد است. از یک‌سو ثابت بودن جرائم برای تمامی افراد، کارکرد بازدارندگی را نخواهد داشت برای مثال 100 هزار تومان برای فردی که پراید دارد با فردی که یک خودروی لوکس دارد کارکرد متفاوتی ایفا می‌کند؛ از سوی دیگر یکی از منابع درآمدی پلیس راهنمایی و رانندگی، جریمه‌های رانندگی است! فلسفه مجازات از بازدارندگی به درآمد تغییر پیدا کرده است.

مثال دیگر شهرداری‌ها هستند، شهرداری مأمور جلوگیری از تخلفات ساختمانی است و جریمه‌هایی که برای تراکم غیرمجاز گرفته می‌شود به حساب شهرداری واریز می‌شود پس شهرداری انگیزه دارد تراکمی غیرمجاز ساخته شود تا از جریمه آن تراکم غیرمجاز، کسب درآمد کند. این کسب درآمد تا جایی جدی است که در برخی شهرداری‌ها کمیسیونی برخلاف قانون به نام کمیسیون توافقات ایجاد کرده‌اند. کار این کمیسیون، توافق با مالک، قبل از ساخت‌وساز است و با دریافت جریمه تراکم اضافی، اجازه ساخت‌وساز به او را می‌دهند و عملاً فروش تراکم صورت می‌گیرد.

موضوع مهم دیگر ضمانت اجرای قوانین و اعمال مجازات است. ممکن است مجازات‌ دقیق تعیین‌شده باشند اما در فرایند اعمال و اجرایی شدن دچار مشکل شود. شرط اول شفاف و صریح بودن قوانین است؛ مسئله‌ای که در کشور ما دچار خلأ جدی است! مثلاً در جدول زیر به برخی از خلاءها و نواقص قانون اشاره شده است:

وضعیت قانون‌نویسی در کشور مطابق با گزارش مرکز پژوهش‌ها در موضوع برنامه پنجم:

آخرین راهبرد‌ پیشگیری از فساد، از بین بردن منفعتِ حاصل از جرم می‌باشد؛ بدین معنی که با طراحی برخی از سازوکارهای هوشمندانه، منافع افراد در راستای منافع عمومی کشور قرار داده می‌شود مثلاً سازوکاری وضع شود که بیشتر مالیات دادن بنگاه‌های اقتصادی به نفع خود ایشان باشد که بدون نیاز به بازرسان! مشکلات حل شود.

برای مقایسه این راهبرد با راهبردهای مطرح‌شده در فوق، تقاطع دو خیابان را فرض کنید، در این حالت پیشگیری از تخلفِ عبور از چراغ‌قرمز با اقدامات زیر صورت می‌گیرد:

برای نمونه در فرار مالیاتی؛ اگر شرایطی که فرد انگیزه کم اظهاری دارد در مقابل شرایطی که انگیزه بیش اظهاری دارد قرار داده شود، خودبه‌خود انگیزه کم اظهاری از بین می‌رود. برای مثال افراد در پرداخت مالیات علاقه به کم اظهاری دارند و بالعکس در گرفتن تسهیلاتِ بانکی انگیزه بیش اظهاری دارند، اگر پرداخت تسهیلات در بانک‌ها متناسب با مالیات پرداختی شود، عملاً فرد انگیزه کم اظهاری در مالیات را نخواهد داشت! برای مثال فردی که مالیات سالانه 500 هزار تومان پرداخت می‌کند، قاعدتاً نمی‌تواند درخواست تسهیلات چند میلیاردی و از این قبیل خدمات را از سیستم بانکی داشته باشد، زیرا از دید بانک وی توان پرداخت اقساط این‌گونه تسهیلات و نیاز به این‌گونه خدمات را نخواهد داشت. با این سازوکار خودبه‌خود انگیزه فرار مالیاتی از بین می‌رود و در صورتی که فرد کم اظهاری کند عملاً از دریافت تسهیلات مورد نیاز محروم خواهد شد.

در کشور نه‌تنها قواعدی در جهت کاهش فساد و جرم طراحی نشده است، بلکه برخی از ساختارها و قواعد در راستای تسهیل انجام فساد می‌باشد یا به‌عبارت‌دیگر، برخی از قواعد کشور فسادزاست که در ادامه به برخی از این قوانین پرداخته می‌شود؛

• تمرکز ناظر و مسئول در یک نهاد: برای نمونه جهاد کشاورزی هم مسئول حفاظت از اراضی ملی است و هم ناظر، پس در صورت انجام تخلف برای اینکه مسئولیتش زیر سؤال نرود سکوت می‌کند. یا مسئول نظارت بر عملکرد پزشکان، سازمان صنفی نظام پزشکی است که خود متشکل از پزشکان است!
• عدم تناسب اختیارات و مسئولیت‌ها: زمانی که به نهادی اختیارات فراوان داده شود و در ازای این اختیارات، مسئولیتی متوجه آن نهاد نباشد، سبب ایجاد رانت می‌گردد که این رانت به فساد منتهی خواهد شد. مثلاً اتاق بازرگانی ادعای نماینده بخش خصوصی را یدک می‌کشد و در 96 شورای مهم کشور عضو است! اما تنها مسئولیتی که دارد صدور کارت بازرگانی است! و از طرفی حتی در قبال کارت‌های جعلی و تقلبی و سوءاستفاده از این کارت‌ها نیز هیچ‌گونه مسئولیتی ندارد!
• سود بردن مسئول ناهنجاری از وجود ناهنجاری: منفعت پزشک در بیماری افراد، منفعت وکیل در وقوع یک دعوای حقوقی و منفعت تعمیرکار در خرابی اتومبیل است! نمونه دیگر نهضت سوادآموزی است، باید بی‌سوادی باشد تا وجود نهضت سوادآموزی دلیلی داشته باشد! پس عملاً نهضت سوادآموزی علاقه‌ای به ریشه‌کنی بی‌سوادی ندارد. همان‌طور که چندی است پس از ریشه‌کنی بی‌سوادی، سخن از بازگشت بی‌سوادی در کشور گفته می‌شود!

دانلود این متن با فرمت .docx

این سند توسط جناب آقای دکتر جلال نوشته شده است