اندیشکده «شفافیت برای ایران»

اظهار نظر کارشناسی تیم حقوقی اندیشکده «شفافیت برای ایران» در مورد رأی شعبه ۱۲ دیوان عدالت اداری با موضوع توقف اجرای ماده ۷ مصوبه «مدیریت تعارض منافع در شهرداری تهران»

در سال 1396 نسخه اول پیش‌نویس «لایحه شفافیت» در 192 ماده در اقدامی ارزشمند از سوی مرکز بررسی‌های استراتژیک  و معاونت حقوق ریاست جمهوری منتشر شد. اما در مرحله پایانی لایحه‌ای 36 ماده‌ای در تاریخ اول تیرماه 1398 از سوی رئیس‌جمهور محترم به مجلس ابلاغ شد. امری که علی‌رغم پنجره‌های فرصت مختلفی که پیش روی کشور می‌گشاید، با چالش‌هایی نیز مواجه خواهد بود. این گزارش ضمن مقایسه تطبیقی پیش­نویس اول و نسخه ابلاغی لایحه شفافیت، به چند سؤال پاسخ خواهد داد:

1)      لایحه شفافیت در خصوص چیست؟

2)     لایحه شفافیت چه فرصت­هایی به همراه دارد؟

3)     لایحه شفافیت با چه چالش‌هایی روبرو است؟

4)     لایحه شفافیت در نظام حقوقی کشور چه جایگاهی دارد؟

این لایحه تلاشی است برای ایجاد نهادهای سیاسی شفاف که با توزیع و دسترسی به اطلاعات حکومتی و دولتی، زمینه نظارت جمعی را ایجاد کند و تسهیلگر پیشگیری از فساد باشد. این لایحه درصدد کاهش «استتار» اطلاعات سازمانی است. شفافیت به معنای سهیم شدن اطلاعات حاکمیت و عملکرد نظام حکمرانی با مردم و ایجاد یک نظام نظارت عمومی است.

لایحه مصوب هیأت وزیران نسبت به نسخه پیشنهادی تغییرات جدی داشته است. تدوین مبهم برخی از سازوکارها و غفلت از برخی قطعات مهم پازل شفافیت می‌تواند تحقق کامل آن را بی‌نتیجه نماید. حذف بیش از 80 درصد مواد لایحه پیش­نویس اول منجر به حذف برخی از موضوعات مهم از لایحه نهایی حذف شده است. این موارد عبارت­اند از سیاست­های مرتبط با شفافیت تماس­ها، شفافیت سفرهای خارجی، شفافیت دسترسی به اطلاعات خاص (فساد بویژه در نتیجه رانت­های اطلاعاتی شیوع نگران کننده­ای پیدا کرده است)، حمایت از افشاگران فساد و شفافیت سلامت، شفافیت محیط­زیست.

رئیس جمهور، لایحه شفافیت را که در جلسه 25 اردیبهشت 1398 هیئت وزیران، با هدف ارتقاء سطح شفافیت و تحقق اقتصاد سالم و پویا به تصویب رسید، برای طی تشریفات قانونی، به مجلس شورای اسلامی ارسال کرد. اندیشکده «شفافیت برای ایران» به عنوان تخصصی‌ترین اندیشکده در حوزه شفافیت، ضمن تقدیر از این اقدام شایسته، در یادداشتی به بررسی ابعاد این لایحه پرداخته است. 

هفته گذشته آیین‌نامه اجرایی‌ قانونی که کشور برای آن 10 سال صبر کرد و هزینه داد تا در سال 1394 تصویب شود، توسط رئیس جدید دستگاه قضا، ابلاغ شد. این آیین‌نامه که عنوان دقیقش «آیین‌نامه اجرایی قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران» می‌باشد، گرچه فرآیند تاریخی طولانی مدت و پرفراز و نشیبی را طی کرد، اما ...

نوزدهم دی‌ماه، معاونت حقوقی رئیس‌جمهور پیش‌نویس لایحه «مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف عمومی» را به‌منظور نظرخواهی از عموم و صاحب‌نظران منتشر کرد. کمیسیون رقابت، خصوصی‌سازی و سلامت اداری اتاق ایران ضمن بررسی این لایحه به ارائه پیشنهادهای ضروری در خصوص اثربخشی بیشتر لایحه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف عمومی پرداخته است.

هرسال ردیف‌هایی از لایحه بودجه تحت عنوان «کمک به اشخاص حقیقی و حقوقی» در مجلس تصویب می‌شود. این مبالغ طبق قانون به برخی از دستگاه‌های اجرایی داده می‌شود و با تشخیص بالاترین مقام اجرایی هر دستگاه به افراد یا سازمان‌هایی داده می‌شود که در راستای اهداف و وظایف دستگاه فعالیت می‌کنند.

پیشینه قانونی

 قانون «کمک به اشخاص حقیقی و حقوقی» در ماده ۷۱ قانون محاسبات عمومی کشور در تاریخ اول شهریور سال ۱۳۶۶ به تصویب مجلس شورای اسلامی وقت رسید و قرار بر این شد که ضوابط پرداخت این قبیل کمک‌ها در آینده به تصویب مجلس برسد.

طبق این مصوبه دولت مکلف شد تا بر مصرف اعتباراتی که به عنوان کمک از محل بودجه پرداخت می‌شود، نظارت کند و نحوه نظارت هم تابع آیین نامه‌ای شد که بنا به پیشنهاد وزارت اقتصاد و دارایی و وزارت برنامه و بودجه تهیه و به تصویب هیئت وزیران برسد. (منبع: قانون محاسبات عمومی کشور) پس از آن در سال ۱۳۷۸ مجلس قانون ضوابط این پرداخت‌ها را در ۵ ماده تحت عنوان «ضوابط پرداخت کمک و یا اعانه به افراد و مؤسسات غیر دولتی موضوع ماده (۷۱) قانون محاسبات عمومی کشور» تصویب کرد. متن کامل این قانون را می‌توانید در سایت مرکز پژوهش‌های مجلس مطالعه کنید. ( منبع: قانون ضوابط پرداخت کمک و یا اعانه به افراد و مؤسسات غیر دولتی موضوع ماده (۷۱) قانون محاسبات عمومی کشور)

بار دیگر که پای این موضوع به شکل جدی در مجلس شورای اسلامی باز شد در سال ۹۳ بود. در این سال مجلس شورای اسلامی در جریان بررسی طرح «الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت» در ماده ۴۰ این طرح موافقت کرد که دستگاه‌های اجرایی مجاز به کمک به اشخاص حقیقی و حقوقی از محل اعتبارات قوانین بودجه سنواتی می‌باشند و شروطی برای آن تعیین کردند، از جمله آن‌که بر اساس بند (ب) این ماده، دستگاه‌های اجرایی موظفند نسبت به اخذ شماره ملی اشخاص حقیقی گیرنده و یا سهامداران و صاحبان سهم و اعضای هیئت مدیره و بازرس یا بازرسان قانونی اشخاص حقوقی گیرنده کمک و درج آن در بانک اطلاعاتی که توسط معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور برای این منظور ایجاد می گردد، اقدام و سپس مبلغ کمک را پرداخت نمایند. گردش عملیات مالی (دریافت ها و پرداختها) و حساب سالانه اشخاص حقوقی کمک گیرنده و انطباق هزینه های انجام شده توسط کمک گیرنده با اهداف اعلام شده توسط دستگاه اجرایی پرداخت کننده کمک باید توسط حسابرس و بازرس قانونی کمک گیرنده رسیدگی شود و نتیجه رسیدگی توسط دستگاه اجرایی کمک کننده تا پایان شهریورماه سال بعد به معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رئیس جمهور ارسال گردد. منبع: تعیین شروط دستگاههای اجرایی برای کمک مالی به اشخاص حقیقی و حقوقی) پس از آن به واسطه تصویب مجلس، دولت سامانه ای برای نظارت بر نحوه هزینه کرد این بودجه راه اندازی کرد که هم اکنون زیر نظر سازمان برنامه و بودجه اداره می شود. (سامانه ثبت کمک دستگاههای اجرایی به اشخاص حقیقی و حقوقی)

آیا کمک به افراد حقیقی و حقوقی از محل بودجه دولتی درست است؟

 تقریبا هر سال در زمان تصویب لایحه بودجه سخنی از این موضوع در صحن مجلس مطرح می شود، معمولا هنگامی که دولت کسری بودجه دارد و نمایندگان می خواهند برای جلوگیری از اصراف و جبران کسری بودجه مواردی غیر ضرور را از لایحه حذف کنند و نخستین ردیف هایی که به ذهن همه می رسد که باید حذف شوند بودجه «کمک به اشخاص حقیقی و حقوقی» است، اما آیا واقعا این ردیف های بودجه ضروری نمی باشند؟ باید گفت «نه». زیرا بسیاری از افراد و سازمانهایی وجود دارند که در ساختار قانونی و حاکمیتی کشور نیستند و سهمی از بودجه ندارند، اما فعالیت آنها در راستای اهداف و وظایف دستگاههای اجرایی است.

برای مثال اکثر موارد مصرف اعتبار کمک به اشخاص حقیقی و حقوقی غیر دولتی وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی که در لایحه بودجه سال ۹۸، حدود ۱۰۰ میلیارد تومان است، می‌تواند به هنرمندانی داده شود که در حال خلق اثری برای پیشبرد اهداف فرهنگی انقلاب اسلامی هستند، می‌تواند به کارگردانی برای تهیه فیلم سینمایی با موضوع شناساندن شهدای مدافع حرم داده شود و اختصاص این بودجه می تواند به او کمک شایانی بکند و یا بودجه کمک به اشخاص حقیقی و حقوقی که در اختیار مجلس شورای اسلامی است، می تواند به سازمانهای مردم نهاد و یا طرحهای دانشگاهی داده شود که در زمینه قانون گذاری در حال کمک به کمیسیون های تخصصی و نمایندگان مجلس هستند. این ها طبیعی است، زیرا هر چقدر هم ساختار قانونی و بروکراسی در کشور ایجاد شود باز هم افراد و مجموعه هایی هستند که در این ساختار نمی گنجند، ولی فعالیت آنها در راستای فعالیت دستگاههای اجرایی است. با توجه به توضیحات بالا می شود گفت که احتمالا | مشکل بسیاری از نمایندگان مجلس و نخبگان کشور با غیر شفاف بودن مبنای هزینه کرد این مبالغ است، نه با اصل در اختیار قرار دادن این بودجه به دستگاه ها و نهادهای حاکمیتی.

ردپای کمک به اشخاص حقیقی و حقوقی در لایحه بودجه سال ۹۸

طبق بررسی‌های انجام شده «کمک به اشخاص حقیقی و حقوقی» در لایحه بودجه سال ۹۸، شامل هفت ردیف بودجه ذیل عنوان دستگاه‌های اجرایی است که شامل این قانون می‌شود که مبالغ آن در اینفوگرافی زیر آمده است:

مجموع این مبالغ ۱۸۲ , ۵۲۲٫۰۰۰٫۰۰۰ تومان می‌باشد که کاهش حدود ۱۰۰ میلیاردی نسبت به سال ۹۷ پیدا کرده است. هم‌چنین ردیف بودجه مربوطه بعضی از دستگاه‌های اجرایی مانند وزارت علوم و سازمان میراث فرهنگی که در سال ۹۷ در مجموع حدود ۶۰ میلیارد به خود اختصاص داده بود، در لایحه بودجه سال ۹۸ حذف شده‌اند.

اطلاعات سامانه را در اختیار عموم قرار دهید

 اختصاص این بودجه به دستگاه‌های اجرایی کشور بر اساس قانون کاملا درست است، زیرا می‌تواند به بسیاری از افراد یا سازمان‌هایی که در چارچوب دولتی کشور فعالیت نمی‌کنند، کمک کند و فعالیت آن‌ها را تسریع بخشد. اما نکته مهمی که در موضوع قانون بودجه «کمک به اشخاص حقیقی و حقوقی» وجود دارد، سامانه‌ای است که به موجب تصویب مجلس در سال ۹۳، توسط معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری راه اندازی شد که هم اکنون زیر نظر سازمان برنامه و بودجه کشور اداره می‌شود. مبلغ بودجه کمک به اشخاص حقیقی و حقوقی در بودجه ۹۸، چیزی در حدود ۱۸۲ میلیارد تومان می‌باشد. با توجه به این عدد بهتر است سامانه ثبت این کمک‌ها به صورت شفاف در اختیار عموم مردم قرار بگیرد تا مبنای هزینه‌کرد و توزیع این مبالغ برای همه مشخص شود. بهتر است سازمان برنامه و بودجه با شفاف‌سازی، اطلاعات این سامانه را در اختیار عموم قرار داده تا مشخص شود کدام اشخاص حقیقی و حقوقی این کمک‌های بلاعوض را دریافت می‌کنند و مبنای هزینه‌کرد آن را برای همه مردم مشخص کند و با نظارت عمومی است که می‌توان مطمئن شد مبالغ این بودجه در مسیر اهداف آن مصرف می‌شود.

این مطلب توسط آقای ابراهیمی، از همکاران اندیشکده شفافیت برای ایران، نوشته شده و در روزنامه قدس منتشر شده است.

تذکر: مطالب بازنشر و مهمان بدون هیچگونه دخل و تصرفی در سایت شفافیت برای ایران منتشر می‌شوند.

چندی پیش طرحی تحت عنوان شفافیت آرای نمایندگان مجلس هیاهو و سرو صدای زیادی را در بین اصحاب رسانه و شبکه‌های اجتماعی به راه انداخت که مورد استقبال مردم قرار گرفت، زیرا روشن شدن آرای یک نماینده، موضع و نظر هر نماینده را شفاف و عملکرد او را ملموس‌تر می‌کند.

چندی پیش بانک مرکزی در راستای شفاف‌سازی اقدام به انتشار فهرست «دریافت‌کنندگان ارز به نرخ رسمی» و «واردکنندگان خودرو با ارز رسمی» کرد. این اقدام با این‌که گزینشی و ناقص صورت گرفت با این‌حال جای تشکر دارد اما امیدواریم در آینده اقدامات تحت عنوان «شفاف‌سازی» و «شفافیت» به صورت استاندارد و صحیح صورت گیرد.

پایگاه اطلاعات قراردادهای کشور با دستور ریاست جمهوری در تاریخ ۱۳۹۵/۴/۱ راه‌اندازی گردید و از تاریخ فوق برخی دستگاه‌های اجرائی قراردادهای خود را به تدریج در پایگاه قراردادهای کشور ثبت می‌کنند. اما با گذشت زمان اشکالات این سامانه نمایان می‌شود. اگر از این بگذریم که نحوه‌ی انتشار اطلاعات در این سامانه با استانداردهای مطرح در دنیا فاصله‌ی بسیار دارد، اشکالات پایه‌ای در انتشار اولیه‌ی اطلاعات دارد که مردم و رسانه‌ها را از استفاده از این سامانه محروم نموده است. در این گزارش سعی می‌کنیم اشکالات این سامانه را مرور کنیم.

بی‌اطلاعی مردم و حتی نخبگان ازآنچه در مجلس می‌گذرد باعث کاهش کیفیت تصمیمات و قوانین شده است. در سایه عدم شفافیت مجلس از زیر بار مسئولیت‌های مهم خود شانه خالی می‌کند و هیچ‌وقت در برابر تصمیمات گرفته یا نگرفته خود پاسخگو نیست.

مجلس شورای اسلامی وظیفه ی خطیر قانون‌گذاری و جهت‌دهی و ریل‌گذاری برای کشور به سمت صحیح را دارد. باید توجه داشت که مجلس از نمایندگانی تشکیل شده است که هر کدام از آنها براساس یک نظام فکری و ذهنی تصمیم‌گیری می کنند و این تصمیمات در مجموع، منجر به جهت گیری مجلس می شود. لذا اگر بتوان موانع تصمیم‌گیری صحیح نمایندگان را شناسایی کرد، می توان در جهت اصلاح آن و در نتیجه بهبود عملکرد مجلس گام برداشت.

قانون مالیات‌های مستقیم که در 31 تیرماه 1394 به عنوان قانون اصلاحی جایگزین قانون سابق شد، توانسته است برخی موادرویه‌های مالیاتی را به روز نماید و تغییرات مهمی ایجاد کند. اما متاسفانه هنوز این قانون اجرایی نشده است.

هرساله دولت‌ها میلیاردها دلار وجوه مالیات‌دهندگان را جمع‌آوری و هزینه می‌کنند و شهروندان این حق را دارند که بدانند دولت پول آن‌ها را چگونه جمع‌آوری و به چه نحوی مصرف می‌کند. در راستای توانمندسازی شهروندان برای آگاهی از اینکه دولت‌هایشان چگونه دارایی‌های آنان را جمع‌آوری و مصرف می‌کنند، آن‌ها نیازمند دسترسی به این گزارش‌‏های بودجه هستند. شفافیت مالی، مباحثات آگاهانه‏‌تر سیاست‏گذاران و مردم را دررابطه با طراحی و نتایج سیاست‌های مالی ممکن می‌سازد و درنتیجه، پاسخ‎گویی در قبال اجرای آن‌ها را ایجاد می‌کند.